Planificación para el Desarrollo
JORGE MÁTTAR
LUIS MAURICIO CUERVO
Editores
Planificación para
el desarrollo en
América Latina
y el Caribe
Enfoques, experiencias y perspectivas
Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe
Prepara tus exámenes
Prepara tus exámenes y mejora tus resultados gracias a la gran cantidad de recursos disponibles en Docsity
Consigue puntos base para descargar
Gana puntos ayudando a otros estudiantes o consíguelos activando un Plan Premium
Orientación Universidad
Prepara tus exámenes
Prepara tus exámenes y mejora tus resultados gracias a la gran cantidad de recursos disponibles en Docsity
Busca documentos
Prepara tus exámenes con los documentos que comparten otros estudiantes como tú en Docsity
Busca documentos en el Store
Los mejores documentos en venta realizados por estudiantes que han terminado sus estudios
Video Cursos
Estudia con lecciones y exámenes resueltos basados en los programas académicos de las mejores universidades
Quiz
Responde a preguntas de exámenes reales y pon a prueba tu preparación
Consigue puntos base para descargar
Gana puntos ayudando a otros estudiantes o consíguelos activando un Plan Premium
Comunidad
Pregúntale a la comunidad
Pide ayuda a la comunidad y resuelve tus dudas de estudio
Ranking de las universidades
Descubre las mejores universidades de tu país según los usuarios de Docsity
Ebooks gratuitos
¡Nuestros e-books salva-estudiantes!
Descarga nuestras guías gratuitas sobre técnicas de estudio, métodos para controlar la ansiedad y consejos para la tesis preparadas por los tutores de Docsity
Planificacion para el desarrollo, Monografías, Ensayos de Gestión y planificación del Turismo
Planificacion para el desarrollo en america latina y el caribe
Tipo: Monografías, Ensayos
2017/2018
1 / 224
Esta página no es visible en la vista previa
¡No te pierdas las partes importantes!
Documentos relacionados
Vista previa parcial del texto
¡Descarga Planificacion para el desarrollo y más Monografías, Ensayos en PDF de Gestión y planificación del Turismo solo en Docsity!
Planificación para el Desarrollo
JORGE MÁTTAR
LUIS MAURICIO CUERVO
Editores
Planificación para
el desarrollo en
América Latina
y el Caribe
Enfoques, experiencias y perspectivas
Planificación para
el desarrollo en
América Latina y el Caribe
Enfoques, experiencias y perspectivas
Jorge Máttar
Luis Mauricio Cuervo
Editores
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Santiago, octubre de 2017
Índice
Resumen ................................................................................................................ 7
Prólogo ................................................................................................................... 9
Introducción ........................................................................................................ 13
Capítulo I La planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: albores y desafíos de cara a la complejidad del siglo XXI ......................... 17 A. Planificación del desarrollo........................................................... 18 B. Planificación y gestión pública para el desarrollo ..................... 21 C. Nuevas sociedades, nuevos liderazgos, participación ciudadana y desafíos ..................................................................... 24 D. Dinámica y ciclos económicos, política pública y planificación para el desarrollo ................................................. 27 E. El contexto global: transformación del mundo hacia 2030 ...... 29 F. Planificación para el desarrollo: tres momentos en la mirada del ILPES, las funciones, los sistemas nacionales y los retos de la planificación para el desarrollo ........................ 31 G. El concepto de planificación para el desarrollo ......................... 34 H. Los retos de la planificación para el desarrollo.......................... 36
Capítulo II Las experiencias estudiadas y la metodología empleada ............................ 41 A. El contexto ....................................................................................... 41 B. Las experiencias estudiadas.......................................................... 44
- El reto de la pluritemporalidad .............................................. 47
- El reto de la multiescalaridad ................................................. 48
- El reto de la intersectorialidad ................................................ 48
4 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
- El reto de la participación ........................................................ 49
- El reto de la evaluación y el seguimiento: acumulación de aprendizajes.................................................. 49
Capítulo III El reto de la pluritemporalidad, o la conjugación de tiempos y plazos ..... 51 A. El mediano plazo como pilar y columna vertebral ................... 52 B. Más allá del mediano plazo: visiones de largo plazo y construcción de futuro ................................................................... 55 C. Un ingrediente fundamental para construir el largo plazo: el liderazgo y la participación como elementos claves de la legitimidad de las estrategias.............................................. 60 D. Entre el corto y el mediano plazo: la relación entre el plan y el presupuesto como pieza clave .............................................. 61 E. Articulación del corto, el mediano y el largo plazo en la planificación para el desarrollo ........................................... 68
Capítulo IV El reto de la multiescalaridad: la coordinación entre los niveles de gobierno en los procesos de planificación para el desarrollo ................. 75 A. Las definiciones diversas de la problemática territorial ........... 78 B. Avances y desafíos en el manejo de las relaciones entre los niveles territoriales de planificación para el desarrollo ...... 81 C. Aprendizajes a partir de las experiencias estudiadas ............... 84
- La experiencia de planeación multinivel en México ........... 86
- Ecuador: el Plan Nacional para el Buen Vivir y la Estrategia Territorial Nacional ........................................ 88
- Plan Estratégico Territorial de la Argentina: instrumento que apoya la calidad del gasto subnacional ......................... 90
- La República Dominicana: un proceso reciente con desafíos en la integración de la planificación regional ....................... 92 D. Retos de la coordinación multiescalar......................................... 93
Capítulo V El reto de la intersectorialidad: la conjugación entre lo global y lo sectorial en la planificación para el desarrollo ...................................... 97 A. Avances y desafíos en la articulación entre la planificación sectorial y nacional ........................................... 100 B. Vinculación entre el plan nacional y los planes y programas sectoriales ............................................................... 102 C. Retos para mejorar la articulación entre la planificación global y la sectorial ........................................... 105
Capítulo VI El reto de la evaluación y el seguimiento de los planes y programas: el desafío del aprendizaje ........................................................................... 109 A. Una panorámica del estado actual de los sistemas de evaluación y seguimiento en la región ................................ 110
6 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
VI.1 América Latina y el Caribe: clasificación de los países según el puntaje obtenido en el pilar de seguimiento y evaluación ......... 110 VI.2 América Latina: institucionalidad legal y normativa de las entidades de seguimiento y evaluación, mayo de 2017 ...................... VI.3 América Latina (10 países): usos del seguimiento y la evaluación, mayo de 2017 ............................................................ 113 VI.4 América Latina y el Caribe (5 países): sistemas de evaluación de resultados ................................................................ 116
Recuadros
II.1 Planificación en el Caribe ...................................................................... 43 III.1 República Dominicana: articulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 con el Plan Plurianual del Sector Público ................................................................................... 59 III.2 Principales dificultades que se observan respecto de la articulación entre las metas del plan y el presupuesto ..................... 62 III.3 República Dominicana: avances y desafíos de incorporar la cadena de producción pública en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016.............................................. 65 IV.1 Características de las estrategias utilizadas en algunas experiencias de planificación subnacional .......................................... 85 IV.2 México: acuerdos de programación, fondos y transferencias .......... 88 V.1 El Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales en México ............................................................................................... 104 VI.1 Colombia: desafíos del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados, su articulación con el sistema de presupuesto y camino hacia mejores prácticas ........................... 117
Diagramas
I.1 Conceptos básicos del valor público .................................................... 23 III.1 México: alineación de planes, programas e instituciones en el marco del Plan Nacional de Desarrollo...................................... 66
Resumen
La investigación y la reflexión que dan lugar a este documento se articulan alrededor de algunas ideas y consideraciones fundamentales. En primer lugar, se afirma que la planificación es un acto político, una teoría y una disciplina para la creación de sentido de pertenencia y de futuro y para la gobernanza multiescalar, intersectorial y pluritemporal del desarrollo.
En segundo lugar, se pretende conocer la práctica concreta de la planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe en la actualidad. Para hacer esta exploración, en tercer lugar, se adopta el dispositivo heredado de los trabajos previos del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), particularmente de los derivados de los diálogos ministeriales de planificación iniciados en
- En ellos, se identifica que el quehacer de la planificación ha adquirido tales niveles de complejidad y amplitud que debe abordarse a través de un enfoque de sistemas.
Por consiguiente, ya no basta con hacer referencia a las funciones de la planificación (prospección, coordinación, implementación y evaluación), sino que aparece el desafío de comprender las interacciones entre sus componentes y, más específicamente, la gestión que de ellas se hace en la práctica. Con este enfoque, se identifica un conjunto de desafíos o retos a partir de los cuales se pretende conocer las formas de gestión de las interacciones: la articulación de tiempos (pluritemporalidad), escalas (multiescalaridad), sectores (intersectorialidad) y actores (participación, apropiación social) y la acumulación de aprendizajes (evaluación y seguimiento).
Prólogo
En el presente libro se presenta un trabajo de investigación y reflexión realizado por la CEPAL a través del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Su propósito principal es dar a conocer la práctica de la planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe desde una perspectiva particularmente útil y oportuna pues, como se mostrará más abajo, contribuye a dar respuesta adecuada a los desafíos contemporáneos.
Esta investigación parte de la base de que el ejercicio de la planificación en los países de la región ha adquirido una dimensión y una complejidad tales, que es preciso abordarlo y entenderlo como un sistema, ya no solamente como un proceso. No consiste en la ejecución repetitiva de ciclos de diseño de planes, ejecución de políticas, programas y proyectos, evaluación y retroalimentación, sino que permite la coexistencia de un conjunto muy amplio de este tipo de ciclos promovidos desde una gran variedad de instituciones, niveles gubernamentales y marcos temporales.
Abordar la planificación desde el enfoque de sistema implica reconocer la presencia de retos de organización y funcionamiento de particular envergadura. En este trabajo, estos retos se entienden como desafíos prácticos para la adecuada gestión de interacciones complejas. Aparecen como la mejor forma concreta de garantizar que las acciones colectivas posean unidad de sentido, cohesión, coherencia y sinergia. Se identifican al menos cuatro retos:
i) Se planifica desde lo sectorial e institucional, al mismo tiempo que desde lo nacional. La necesaria conjugación entre los procesos de planificación más especializados y los más generales demanda un esfuerzo particular en los planos más variados:
10 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
información, lenguaje y comunicación, concertación y diálogo. Por tanto, es central observar cómo se maneja la relación entre las perspectivas sectoriales y las integrales. A este se lo ha denominado el reto de la intersectorialidad. ii) También se planifica desde diversos niveles y escalas de gobierno: nacional, intermedio y local. Las competencias, los recursos, las atribuciones, así como los actores y las expectativas comprometidos son muy variados y en ocasiones contrapuestos. Por consiguiente, de la gestión de estas diferencias y complementariedades depende la posibilidad de garantizar la unidad de esfuerzos y la convergencia de las acciones. A este se lo ha llamado el reto de la multiescalaridad. iii) Las intervenciones y la acción pública tienen diversos plazos de maduración y de generación de impacto. Los actores poseen diferentes racionalidades y lógicas de legitimación que imponen también diferencias en el plazo y la velocidad de sus acciones. A la manera como en cada sistema se da respuesta a la conjugación de esta diversidad de plazos (largo, mediano, corto, coyuntural) se la ha denominado reto de la pluritemporalidad. iv) Finalmente, pero no por ello menos importante, es más conocida y evidente la heterogeneidad de valores e intereses presente en la diversidad de actores que participan en los procesos de planificación y gestión pública. Es este el reto mismo de la democracia y de la movilización de múltiples actores para que participen. Aunque podrían identificarse otros retos de similar envergadura, este trabajo se ha concentrado en los cuatro ya mencionados y los ha explorado mediante la revisión de experiencias concretas en nueve países de la región: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Cuba, Ecuador, Guatemala, México y República Dominicana. En cada uno de ellos se seleccionó una experiencia concreta que ilustrara la manera como se había abordado y resuelto cada uno de estos retos. En el libro que aquí presentamos se expone el análisis transversal y se extraen las principales lecciones aprendidas, los mayores vacíos pendientes y los desafíos de futuro.
En una de sus principales conclusiones, se señalan derroteros importantes en la tarea de mejorar la calidad, la pertinencia y la eficiencia de la planificación y la gestión pública para el desarrollo en la región. En efecto, la evaluación, el seguimiento y la retroalimentación aparecen como una función destacada que está llamada a jugar un papel central para dotar a los sistemas de la inteligencia requerida, es decir, de su capacidad de aprendizaje y mejoramiento. Se sugiere así fortalecer su papel como medio para identificar aciertos, errores y prácticas significativas que permitan una permanente acumulación de aprendizaje colectivo que dote
Introducción
Con la llegada del siglo XXI, los países de América Latina y el Caribe experimentaron importantes transformaciones de sus modelos de gobierno y de gestión pública, entre las que destaca el reposicionamiento de la planificación para el desarrollo. Aunque a finales del siglo XX se preservó en muchos casos la planificación sectorial, territorial y urbana, en la gran mayoría de los países se debilitó su uso en procesos más integrales relacionados con las condiciones del desarrollo nacional. Al calor de la reivindicación del papel del Estado en el proceso de desarrollo, desde inicios del presente siglo, el ejercicio de la planificación se ha venido recuperando como un elemento fundamental del quehacer de lo público.
En este documento se pretende dar a conocer la evolución observada en el siglo XXI, así como algunos componentes de estas transformaciones, visibles, en parte, en los cambios institucionales y normativos que se han producido y en la propia práctica de la planificación para el desarrollo. El objetivo es, en primer lugar, describir la evolución de los enfoques desarrollados durante este siglo para abordar la planificación para el desarrollo en la región; en segundo lugar, presentar un conjunto de experiencias de planificación emblemáticas seleccionadas y estudiadas por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), y, finalmente, formular algunas propuestas de trabajo futuro e incidir muy especialmente en los aportes del ILPES a esta materia. El documento se presenta a consideración de las autoridades de la región en el marco de la XVI Reunión del Consejo Regional de Planificación del ILPES, que se realizará en Lima, en octubre de 2017. Una síntesis preliminar del mismo se presentó en la XV Reunión del Consejo Regional de Planificación, en noviembre de 2015 en Yachay (Ecuador).
Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe... 15
tomando los retos de la planificación como marco de análisis. Así, en el tercer capítulo se aborda la conjugación de los tiempos y los plazos (pluritemporalidad); en el cuarto, la coordinación entre niveles de gobierno (multiescalaridad); en el quinto, la relación entre lo sectorial y lo integral (intersectorialidad); en el sexto, el reto del aprendizaje permanente, la evaluación y el monitoreo, y en el séptimo se hace un resumen del trabajo y se subrayan los principales hallazgos del análisis. Se destacan los avances obtenidos, pero también las tareas pendientes para cada uno de los desafíos. Por último, se subraya la función estratégica de la evaluación y el seguimiento y se valora el papel potencial que pueden desempeñar en la organización y futura consolidación de las capacidades de gestión integral de los sistemas nacionales de planificación para el desarrollo en los países de la región.
18 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
que se establecen en el presente hacen énfasis en la práctica de la planificación. En el caso de García, Kaufmann y Sanginés (2015), este énfasis práctico se expresa en el esfuerzo por entender los instrumentos y las herramientas concretos que los países utilizan en los procesos de gobierno y gestión pública para obtener resultados en materia de desarrollo. A tales efectos, utilizando el enfoque de la nueva gestión pública, se diseñó una herramienta que permite conocer el estado de avance de los países de la región a lo largo del ciclo completo de esta gestión: planificación, presupuesto, gestión financiera pública, gestión de programas y proyectos, seguimiento y evaluación. La información obtenida y el análisis e interpretación de los resultados dan buena cuenta de la situación actual de la gestión pública de la región y permiten identificar los principales logros, desafíos y tareas pendientes.
Como se dijo más arriba, el presente trabajo comparte el foco en la mirada práctica. Cuenta, sin embargo, con algunas singularidades que lo distinguen y le hacen posible establecer un diálogo productivo. Interesa comprender cómo se articulan las distintas fases del ciclo de gobierno pero, en este caso, conjugadas alrededor de la planificación para el desarrollo como categoría de referencia. De otro lado, la prospectiva y la coordinación se consideran funciones estratégicas cuyas características y roles se hace un esfuerzo por comprender.
Independientemente de estas diferencias, interesa destacar que la mayor parte de la labor que se hizo a lo largo del trabajo de investigación y al presentar las reflexiones que se consignan en este documento se orienta a conocer la manera como los países resuelven problemas estratégicos de la planificación, organizados en torno a la idea de que existen grandes retos. La reflexión teórica preliminar es indispensable pero no constituye su propósito primordial.
A. Planificación del desarrollo
La comunidad humana, sin importar lo primitiva o avanzada que sea, necesita usar herramientas, instrumentos y procedimientos que le permitan obtener acuerdos fundamentales y metas de interés general, así como contribuir a la organización de sus acciones a fin de desplegar los medios necesarios para alcanzarlos y hacerlos realidad. En las sociedades contemporáneas, la planificación para el desarrollo como disciplina forma parte de una amplia familia de materias afines, como la administración, la gestión y las políticas públicas, por mencionar las más importantes. Con énfasis diferentes, fundamentos distintos y herramientas peculiares, todas comparten los desafíos de contribuir a la construcción de acuerdos y la organización de las acciones colectivas.
Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe... 19
La planificación tiene orígenes muy remotos y aplicaciones muy antiguas. Solo a título ilustrativo, cabe mencionar que la ciudad, como obra humana, supuso emplear la planificación desde sus más lejanos orígenes^1. De otro lado, la guerra es tal vez la empresa más antigua que ha hecho uso de esta disciplina, así como de la estrategia, como uno de sus enfoques más originales. En el contexto moderno y en el de esta reflexión, que hace referencia a cómo se relacionan la planificación y el desarrollo, su origen es más reciente y remite al surgimiento mismo de la idea de desarrollo. Por tanto, entendida como paradigma de la acción pública con amplitud global y significado geopolítico mayor, puede decirse que la planificación surge a mediados del siglo XX. La proclamación de la Carta Internacional de Derechos Humanos, el nacimiento de las Naciones Unidas y la disputa geopolítica mayor del mundo de ese entonces (entre el Este y el Oeste) marcan ese nacimiento. En el ámbito latinoamericano y caribeño, por su parte, las doctrinas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Alianza para el Progreso dieron un impulso especial a la creación de entidades de gobierno dedicadas a la planificación del desarrollo.
En esa primera etapa, en el mismo momento en que se acuña el término “países en desarrollo”, se plantea el desafío global de construir una institucionalidad enfocada en promover la industrialización, el crecimiento económico y el bienestar de las sociedades rezagadas. Este surgimiento marcó una primera y larga época de la planificación del desarrollo (y no para el desarrollo, como se denomina actualmente). La industrialización se concebía como el motor de la modernización y de la transformación económica y social; al Estado se lo comprendía como su promotor, y se le otorgaba a la planificación el papel de diseñadora del horizonte y ordenadora de los procesos de cambio integral.
Cada uno de los países de América Latina y el Caribe pasó de abordar este proceso de manera esporádica, a través de grandes misiones o de grandes programas, a constituir instituciones para la operación permanente de la planificación como parte neurálgica de la organización del Estado y de la función pública. Sin desconocer las especificidades nacionales, sobresalen rasgos comunes a la práctica y el pensamiento planificador de la época: el papel destacado de la ciencia, de la técnica y del conocimiento objetivo como ingredientes fundamentales de la planificación; el lugar central otorgado a la industrialización como motor de las transformaciones que se perseguían; el papel protagónico y a veces exclusivo del Estado, y el papel central de los niveles nacionales (federales) de gobierno. Los medios de intervención ocupaban un muy amplio espectro de posibilidades y alcanzaban, incluso,
(^1) Los primeros vestigios urbanos se han encontrado en la región de Mesopotamia y datan de hasta 6.000 años antes de nuestra era.