PENSAMIENTO ADMINSTRATIVO JM, Apuntes de Geografía Política

¡Descarga PENSAMIENTO ADMINSTRATIVO JM y más Apuntes en PDF de Geografía Política solo en Docsity!

P ENSAMIENTO

A DMINISTRATIVO Y

O RGANIZACIONES

P ÚBLICAS II

PROGRAMA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL

JAIRO RODRÍGUEZ

EDWIN TAPIA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

JAIRO RODRÍGUEZ

EDWIN TAPIA

Bogotá D.C., Marzo de 2008

DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

El plan de estudios del Programa de Administración Pública Territorial, modalidad a distancia, se encuentra estructurado en siete núcleos temáticos. Éstos, a su vez, se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formación que, en la exposición didáctica del conocimiento, se acompañan de contenidos complementarios específicos.

Cada uno de los siete núcleos temáticos que componen el programa tiene una valoración relativa en número de créditos y, en consecuencia, varía también en el número de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso de formación ha de establecer las particularidades del programa, de ahí que sea necesario dar a conocer los núcleos temáticos con su respectiva valoración en número de créditos: Problemática pública, once (11) créditos; Problemática del estado y del poder, 23 créditos; Organizaciones públicas, 24 créditos; Espacio– tiempo y territorio, 22 créditos; Gestión del desarrollo, 16 créditos; Economía de lo público, 18 créditos; y Formación general, 21 créditos.

De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el principio de la problematización. En otras palabras, la formación en Administración Pública Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante cambio teórico y práctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacéticos que implican la formación de profesionales con capacidad de comprender, explicar y resolver los distintos textos y contextos que conforman la administración pública.

Problemática Pública

Espacio– Tiempo y Territorio ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Gestión del Desarrollo

Problemática del Estado y del Poder

TERRITORIAL

Organizaciones Públicas

Economía de lo Público

Formación General

NÚCLEO: ORGANIZACIONES PÚBLICAS

El desarrollo del núcleo de organizaciones públicas pretende que el estudiante haga una reflexión acerca de las principales características de la estructura, funciones, comportamiento, dinámica de relación con el entorno y problemática de las organizaciones públicas como entidades institucionales creadas por una sociedad para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de interés general, apoyados en los desarrollos conceptuales de la disciplina de la Administración Pública y complementada con los enfoques sociológicos, espacio que históricamente ha sido aceptado. También presenta las nuevas propuestas antropológicas, psicológicas, históricas, culturales y administrativas como perspectivas desarrolladas para la comprensión y la gestión de las organizaciones.^1

Para el desarrollo del núcleo de organizaciones públicas se han programado ocho (8) asignaturas que se presentan a continuación.

ASIGNATURAS DEL NÚCLEO ORGANIZACIONES

PÚBLICAS

CRÉDITOS SEMESTRE

1. Pensamiento Administrativo y Organizaciones Públicas I

2.Pensamiento Administrativo y Organizaciones Públicas II

3. Derecho Administrativo 3 5º
4. Gestión de las Organizaciones Públicas 2 5º
5. Gerencia de Recursos Físicos y Financieros 3 7º
6. Régimen del Servidor Público 3 6º
7. Gerencia del Talento Humano 3 7º
8. Gerencia Pública Integral 4 8º

EL TRABAJO DEL TUTOR

El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores podrán complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.

(^1) Tomado del Documento de Condiciones Iniciales Factor No 4 Estructura Curricular. Escuela Superior de Administración Pública. Programa a Distancia. 2004.

P ENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO Y

ORGANIZACIONES

PÚBLICAS II

PRESENTACIÓN

El pensamiento administrativo público se considera como un tipo de saber particular^2 que, mediante tratados, investigaciones y debates, se ha tratado de caracterizar desde el siglo XVIII. En este orden de ideas, las organizaciones públicas^3 se constituyen en unas formas de expresión de este saber a través del cual se materializan ideas que definen el qué, el cómo y quién respecto del manejo de los asuntos públicos.

El saber administrativo público se construye en la confluencia de varios tipos de discursos que han configurado históricamente el estudio y la reflexión acerca de la administración pública, la gestión de lo público y el Estado. A su vez, cada uno de ellos no invalida la consideración de los demás, si el criterio consiste en buscar las razones y los contextos en los cuales emergen y adquieren sentido. Se requiere, por lo tanto, examinar las interacciones que median entre unos y otros y las particularidades de cada cual.

El estudio de las organizaciones públicas que se presenta a continuación parte del análisis de los argumentos o doctrinas administrativas y debates planteados en torno a su configuración y a sus resultados. Al respecto, cabe aclarar que “doctrina administrativa” se entenderá aquí como una idea o máxima específica acerca de lo que debe hacerse en la administración, corresponde a “enunciados de consejo”, en términos de William Dun respecto del análisis de políticas públicas.

Los argumentos administrativos vienen acompañados de una serie de valores organizacionales, con las cuales se busca justificar su adopción. Jackson y Hood^4 identifican tres tipos de doctrinas –quién, qué y cómo– y tres tipos de justificaciones o valores organizacionales –sigma (σ), theta (θ) y lambda (λ)– que juegan un rol en los debates acerca de la administración pública.

Las doctrinas tipo quién se refieren a la gente; las doctrinas tipo qué , a la estructura de la organización; y las doctrinas tipo cómo , al procedimiento a seguir. De otra parte, las justificaciones tipo sigma promueven valores que privilegian la

(^2) Se considera el saber como aquello que permite emitir enunciados asertivos, denotativos y de tipo valorativo.

Remite, por tanto, a actuaciones respecto de varios objetos del discurso: conocer, decidir, valorar y transformar. (^3) Dado que, con base en los procesos de privatización, concesión, asociación entre entidades estatales y

privadas y entrega a las comunidades de la prestación de servicios públicos e intervención en los procesos de política pública, se ha “desestatalizado” la esfera de lo público. De ahí que hoy en día se considera la existencia de organizaciones públicas de carácter no estatal. En el presente modulo la expresión “organizaciones públicas” hará referencia a las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del poder público, sin distingo del nivel al cual pertenezcan –nación o entes territoriales–. De igual modo, se usarán como términos equivalentes las expresiones organizaciones públicas, burocracias, administraciones públicas, entidades estatales y organizaciones gubernamentales. (^4) HOOD, Christopher y JACKSON, Michael. La argumentación administrativa. Serie nuevas lecturas de

política y gobierno. 1 ed. en español. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. Universidad Autónoma de Coahuila. México: Fondo de Cultura Económica, 1997.

Se pretende, en consecuencia, presentar un enfoque alternativo en materia del pensamiento administrativo acerca de las organizaciones públicas. Con el uso de la noción de doctrina administrativa, del reconocimiento de las tendencias en América Latina en cuanto a función del Estado –variable política– y de los modelos de organización que actualmente se están impulsando –modelo burocrático, modelos de nueva gestión pública–, entre otros tópicos, se pretende que el estudiante se acerque a una reflexión en torno a los diversos procesos sociales e históricos que juegan un rol en el diseño y el desempeño de las organizaciones públicas y, en particular, de las entidades de sus regiones.

De este modo, se espera que el desarrollo del curso contribuya a superar el paradigma histórico lineal y centrado en las escuelas de administración privada. Modelo que no aporta suficientes herramientas para el desarrollo de competencias argumentativas, interpretativas y propositivas en relación con el fenómeno administrativo público estatal como campo diferenciado de saber.

METODOLOGIA

Existe una diversidad de enfoques para abordar el estudio del pensamiento administrativo público, cada uno responde a coyunturas históricas e interrogantes particulares en torno a problemas o dificultades a que se han visto enfrentados los grupos humanos y los Estados. El conocimiento de la administración pública como ámbito disciplinar requiere el estudio de un conjunto de teorías o interpretaciones más o menos sistemáticas con las cuales se busca demarcar su naturaleza y los límites de su objeto de estudio. De igual modo, implica reconocer que la disciplina en cuestión presenta dificultad frente a su consolidación.

Estrategia pedagógica. En este contexto, la asignatura se plantea como un espacio de reflexión, socialización y problematización acerca de las trayectorias más visibles que asumen las organizaciones públicas como objeto de estudio. Junto con ello, se considera el aula de clase como un espacio para el desarrollo simultaneo de varios procesos de formación: por un lado, la socialización de una información relacionada con las organizaciones públicas, a partir de la lectura de la bibliografía básica y de la interacción entre los estudiantes y el profesor; de otro lado, el desarrollo de pautas con el fin de establecer una rutina de trabajo académico con base en procesos de lectura, de escritura y del desarrollo de debates en materia de administración pública. En este sentido, el modulo permite el desarrollo de cuatro estrategias pedagógicas:

1. El desarrollo de una experiencia de trabajo autónomo. Dado que el programa incluye un componente importante de autoaprendizaje, se ha establecido al final de cada capítulo una serie de talleres y cuestionarios que pretenden llevar al estudiante a trabajar la teoría por su propia cuenta, bien sea de manera individual o grupal. Se busca, además, que el estudiante se acerque al conocimiento de las organizaciones más representativas de la región donde vive con el fin de problematizar su existencia y organización.

2. La construcción de un juicio personal. Mediante la socialización de unos contenidos temáticos y a partir de una serie de pautas para interrogar e interpretar los textos, se pretende que los estudiantes delimiten y construyan conceptos. Por esta vía se proyecta contribuir a la definición de rutinas de lectura y escritura, desde un enfoque de problema de investigación.
3. La práctica del dialogo y la controversia. A partir de pautas para la argumentación en materia de organizaciones públicas –argumentos presentados y referidos a documentos, a supuestos conceptuales y contextuales y a autores administrativos– se procura el diálogo y la controversia entre estudiantes y de estos con el docente.
4. El desarrollo de una experiencia de trabajo individual y en grupo. Durante el semestre los estudiantes deben adelantar una labor de análisis de una entidad pública colombiana de su región, en un periodo histórico delimitado, esta actividad les permitirá desarrollar e implementar instrumentos de recolección de información, desarrollar un estilo de argumentación en los informes del trabajo y a conectar las temáticas de la clase con lo observado empíricamente.

El trabajo no presencial o autónomo. Oportunidad para que los estudiantes mediante un trabajo extramural implementen las estrategias 1, 2 y 4 anteriormente señaladas. Para ello ejecutarán dos actividades:

1. Trabajo teórico. A partir de la lectura y la interpretación de los textos que conforman cada capítulo, se busca que el estudiante se informe y cuestione las temáticas expuestas en cada módulo. Con la bibliografía básica y complementaria se señalan vías para contar con mayor información que permita complejizar y problematizar las temáticas de la asignatura. 2. Trabajo de observación y análisis empírico. En los capítulos se plantean actividades de reflexión –cuestionarios– y exploración –talleres– de la realidad organizacional. Se pretende que los estudiantes confronten lo planteado en el aula de clase, en los capítulos del módulo y en la bibliografía básica con la realidad de las organizaciones públicas que operan en el ámbito regional. A partir de allí, podrían construir un concepto propio, elaborar una opinión informada y socializar en el aula de clase, durante el tiempo de trabajo presencial, los hallazgos y reflexiones a que haya lugar.

En relación con el tiempo asignado a las socializaciones de la labor de observación, se recomienda que de las horas asignadas al trabajo presencial en la unidad, se asigne un mínimo de cuatro horas para presentar los casos; sin embargo, el docente, discrecionalmente según las dinámicas del grupo y su criterio académico, decidirá si se redefine o no la intensidad horaria tanto para estas labores como para el conjunto de las intensidades horarias que se sugieren como programación para cada capítulo.

constituirse como co-evaluación y también, si el docente así lo decide, contribuir a la heteroevaluación.

3. Frente a la heteroevaluación. El módulo facilita asumir diversas formas de evaluación. Los capítulos pueden permitir pruebas individuales: exposiciones por parte del estudiante acerca de las temáticas tratadas en las unidades (puede ser útil, como material de respaldo para el estudiante, la bibliografía básica y obligatoria), elaboración de ensayos relacionados con un tema de discusión de las unidades y, también, el tradicional examen escrito parcial y final.

En términos de evaluación grupal, puede usarse la presentación de un informe al final del semestre acerca de los resultados del trabajo de observación. Con base en el trabajo de los talleres elaborados durante el curso, se podrá realizar un informe donde se consignarán los temas, problemas, posturas, marcos teóricos y reflexiones del estudiante.

UNIDAD I

GESTIÓN DE

ORGANIZACIONES PÚBLICAS

CONTEMPORÁNEAS: DESDE

1980 HASTA LA ACTUALIDAD

organizacional y los problemas que permean la gestión de las organizaciones públicas.

Específicos. Trabajar conceptos básicos relacionados con el manejo de las organizaciones públicas cuando se asumen como administración burocrática.

Establecer los principales planteamientos de la actual corriente dominante en materia de gestión de organizaciones públicas: nueva gestión pública

1.1 ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA

Modelo caracterizado preponderar el criterio jurídico-técnico en la toma de decisiones y en la dicotomía entre política y administración. “Se asume que la administración debe estar en manos de un servicio público profesionalizado [esto] maximizará la eficiencia como resultado de perfección de la organización jerárquica”. (Wilson, 1887). Así, la profesionalización de la función pública se erige como un mecanismo de reclutamiento de los mejores, brinda capacitación –inicial y permanente–, determina la promoción y el ascenso a partir del mérito y garantiza una justa separación de los cargos.

Este esquema presenta cuatro elementos que sustentan la profesionalización: a) el mérito como criterio de selección y ascenso; b) la igualdad de trato a todo candidato; c) el desarrollo de un ethos público y d) la estabilidad y permanencia de los funcionarios públicos^7.

En este contexto, el funcionamiento de las organizaciones públicas entre 1940 y 1980 tiene en la formalización y en una acción administrativa ajustadas a las reglas el principal medio para lograr el interés general. Elementos que, además, se reconocen como el referente a partir del cual se legitimaban las entidades públicas. Así, se decía que el gobierno “…serviría al interés general si era honrado y eficiente. Por honrado, se entendía un gobierno limpio de particularismos, de molicie y del robo sin reservas de los dineros del pueblo. Por eficiente, se concebía un gobierno que mejorara la infraestructura, impartiera educación y promoviera la salud pública”^8.

Barzelay identifica dos fuentes del pensamiento organizativo en los cuales se inspiró el diseño y la gestión del modelo burocrático norteamericano: las reglas profesionales y los enfoques de producción del fordismo. Las reglas profesionales fueron consideradas por los funcionarios públicos –contadores, ingenieros, abogados, trabajadores sociales, entre otros– como la expresión de la aplicación de los cuerpos de conocimiento y de sus normas profesionales a los problemas

(^7) PARDO, María del Carmen. De la administración pública tradicional a la gobernanza: los servicios civiles de

carrera. El Colegio de México. Documento presentado en el “XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”. Ciudad de Guatemala. Guatemala. Noviembre de 2006. (^8) BARZELAY, Michael. El paradigma posburocrático desde una perspectiva histórica. En: Atravesando la

Burocracia. Una nueva perspectiva de la administración pública. 1 ed. en español. México: Fondo de Cultura Económica. 1998.

existentes dentro de sus respectivos campos de autoridad: “…cuando la demanda efectiva de lucha contra las enfermedades, construcción de obras públicas y contabilidad para el erario público apenas había alcanzado importancia, resultaba razonablemente sostenible la presunción de que las decisiones tomadas de cuerdo con las normas profesionales eran congruentes con las necesidades y las exigencias colectivas de los ciudadanos”^9.

En relación con la eficiencia de la gestión, los administradores públicos aplicaban la noción de coste decreciente: situación generada en las fábricas cuando se aumentaba la cantidad producida y, por ende, el valor de cada unidad de producto bajaba al aumentar el grado de uso de la estructura de producción^10. En las fábricas los administradores controlaban la producción con gran detalle mediante las estructuras jerárquicas de supervisión. Sabían que los sistemas productivos y administrativos eran concebidos y operados por expertos, que trabajaban en oficinas responsables del personal, de la contabilidad, la inspección, la energía y la construcción, la ingeniería, el diseño del producto, los métodos, la eficiencia productiva y los pedidos. Asimismo, los reformadores burocráticos sabían que los administradores y los expertos fabriles aplicaban su autoridad y su pericia a la administración industrial, sin interferencia política partidista.

De suerte que la industria no sólo era fuente de retórica en torno a un gobierno eficiente; la comprensión de los principales ingredientes de un gobierno eficiente por parte de los reformadores –reorganización, sistemas contables, pericia y control de costos– se hallaba arraigada en su conocimiento de la industria. Se adicionaron otros aspectos para los procesos y técnicas específicos: la fijación de funciones y responsabilidades, el estudio centralizado de estimaciones presupuestarias, las compras centralizadas –para crear costes decreciente por volumen de producto adquirido–, la programación del trabajo, los sistemas para presentación de informes y el análisis de métodos^11.

Grafico 1. Estructura organizacional característica de “Administración burocrática”: la organización funcional

Dirección

Departamento

Sección

Departamento

Dirección^ Staff

Departamento

Sección

Departamento

Staff

(^9) Ibíd. p. 176, 177. (^10) “En el gobierno se podía reinvidicar un aumento de eficiencia siempre que se redujera el gasto en insumos”.

Ibíd. p. 180. (^11) Ibíd. p. 177.

responsabilidades de sus unidades, las cuales están sumamente formalizadas

4. las organizaciones públicas se define tanto por la cantidad de recursos que controlan como por las tareas que desempeñan
5. El criterio de eficiencia es el control y reducción de los costos de los insumos
6. Se aferran a la rutina, ante la contingencia, las organizaciones insisten en seguir con los procedimientos estatuidos
7. Las entidades anuncian planes políticas y planes
8. Se separa el trabajo de pensar del trabajo del hacer
9. Sujeción a la autoridad jerárquica
10. La gestión se organiza en sistemas administrativos, centralmente definidos (compras, presupuesto, personal, entre otros)
11. Creciente división del trabajo, numerosos niveles medios y operativos Fuente: elaborado a partir de los argumentos expuestos por Michael Barzelay. Op cit.

De acuerdo con la administración burocrática, el planteamiento weberiano de inicios del siglo XX de un cuerpo de funcionarios apolíticos, sujetos a la autoridad de los políticos o a una autoridad superior normativamente instituido, se fue modificando. Los burócratas, dado su saber súper especializado, se convirtieron en un verdadero grupo de interés^12. De ahí que la creciente complejidad de los asuntos a su cargo –fomento de la industria, lucha contra la pobreza, expansión universal de los servicios sociales, la regulación de los ciclos económicos, entre otros– llevaba a que solo los burócratas podían proveer el conocimiento experto necesario para dar cuenta de determinados retos, pues los políticos no lo poseían^13.

Este hecho llevó a que en la década de los años ochenta se hicieran fuertes críticas a las burocracias weberianas y que se planteara el tránsito a nuevas formas organizacionales y de gestión. Formas más flexibles, más “sensibles” a la opinión pública, a los “clientes” de la administración y más ajustadas a los enfoques de “gerencia del servicio” que estaban desplazando los enfoques fordistas de organización en el ámbito de las empresas multinacionales.

GUIA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

Guía de trabajo para el estudiante en desarrollo de la primera unidad temática. Con el fin de facilitar el auto-aprendizaje, se calcula que tiempo de trabajo personal ha de ser de seis horas.

1. Preparación de la sesión presencial. Como base fundamental para el apropiado desarrollo de la sesión presencial, se espera que el estudiante prepare las lecturas señaladas por el docente a partir de la bibliografía aquí recomendada.

(^12) PETERS, Guy. La política de la burocracia. En: La política de la burocracia. 1 ed. en español, de la cuarta

en ingles. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. México: Fondo de Cultura Económica, 1999. (^13) Ibíd.

2. Cuestionario. Como una posibilidad de llevar a la práctica los aspectos teóricos, el estudiante ha de resolver en el periodo no presencial los siguientes interrogantes:

a) ¿Qué se da a entender con la expresión: “la acción administrativa se enfoca en el cumplimento de las funciones y las responsabilidades”?

b) ¿Qué razones llevan a que en la administración burocrática deje de tener validez el planteamiento weberiano de un cuerpo de funcionarios sujetos a la autoridad de los políticos o de una autoridad superior normativamente instituida?

c) ¿En qué consiste el problema de la indiferencia de los burócratas de carrera frente a la opinión pública y a las limitaciones para realizar control político?

d) ¿Qué se entiende por “tendencia a la burocratización de las organizaciones públicas”?

3. Taller 1. Mediante un grupo de trabajo efectué las actividades que se señalan a continuación. Posteriormente compártalas y confróntelas en la sesión presencial.

a. Escoja dos organizaciones, una pública y otra privada del mismo sector, (por ejemplo una IPS privada y un hospital público) que usted pueda identificar en su región (Municipio o Departamento). Identifique las modificaciones o reestructuraciones que la organización pública haya tenido en los últimos ocho años.

b. Identifique qué aspectos del modelo weberiano se encuentran en las organizaciones. Sea lo más específico posible en la descripción. Por ejemplo, cuántas personas se encuentran vinculadas por contrato de prestación de servicios o por carrera, etc.

c. Si la organización pública estudiada ha atendido las directrices administrativas, ha modificado sus estructuras. Mediante un cuadro resumen establezca un paralelo que señale las diferencias y similitudes entre la estructura anterior y la actual. Atienda los siguientes aspectos:

• Funciones
• Las relaciones de autoridad
• Niveles organizacionales (directivo, ejecutivo y operativo) mediante un diagrama de la organización u organigrama
• Distribución del personal entre funcionarios de carrera y designados.