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Sentencia C-1074/ EXPROPIACION POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL -Desarrollo legal REGIMEN DE EXPROPIACION PARA REFORMA URBANA - Fines sociales y de utilidad pública REGIMEN ESPECIAL URBANO DE EXPROPIACION EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES PARA REFORMA URBANA -Eventos de procedencia EXPROPIACION PARA REFORMA URBANA -Vía general EXPROPIACION PARA REFORMA URBANA POR VIA JUDICIAL -Regla general EXPROPIACION PARA REFORMA URBANA POR VIA ADMINISTRATIVA -Requisitos EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL O ADMINISTRATIVA - Etapas PROCESO DE EXPROPIACION -Etapa previa de negociación PROCESO DE EXPROPIACION -Oferta de compra EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL -Oferta de compra PROCESO DE EXPROPIACION -Etapa de negociación /EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL -Enajenación voluntaria /EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA - Negociación directa EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL -Procedimiento EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA -Procedimiento DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA -Carácter DERECHO A LA PROPIEDAD -Elementos INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Criterios jurisprudenciales EXPROPIACION -Definición
Esta Corte ha establecido que la expropiación puede ser definida “como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa.” EXPROPIACION -Garantías /EXPROPIACION -Indemnización previa EXPROPIACION -Intervención de ramas del poder público La expropiación, por regla general, requiere de la intervención de las tres ramas del poder público: (i) del legislador que define los motivos de utilidad pública o interés social que justifican la expropiación; ii) de la administración que declara para un caso concreto los motivos de interés público o social e impulsa el proceso de expropiación; y (iii) de la justicia que controla el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales, garantiza el respeto a los derechos de los afectados, fija la indemnización y puede decidir si decreta o se abstiene de decretar la expropiación. EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA -Intervención de ramas del poder público INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Características constitucionales INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Pago antes del traspaso del dominio del bien INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Oportunidad de pago INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Debe ser justa La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la referencia a los intereses de la comunidad y del afectado, corresponde claramente a la exigencia constitucional del carácter justo que debe tener la indemnización. Así ha señalado: “esta frase significa que la indemnización debe ser justa, realizando así este alto valor consagrado en el Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda, además, con el artículo 21 del Pacto de San José”, según el cual “ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa , por razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley.” INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Limitación no puede llegar hasta el punto de no reconocer ningún valor al particular EXPROPIACION -Indemnizaciones simbólicas o irrisorias no son justas INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Fijación del valor /INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Valor justo
reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta, como se verá a continuación. a. INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -No es siempre restitutiva pero puede serlo respecto de sujetos y bienes especialmente protegidos por la Constitución INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Alcance del carácter previo y justo /INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -En ciertos casos no cumple función restitutiva Si bien la Carta exige que la indemnización en caso de expropiación sea previa y justa, el artículo 58 de la Carta no exige que al particular le sea pagada una indemnización por la totalidad de los daños y costos que sufre en caso de expropiación para asegurar que éste pueda alcanzar una situación semejante a la que tenía antes de la expropiación. Dado que el valor de la indemnización debe ser calculado consultando los intereses de la comunidad y del particular, es posible que en ciertos casos específicos, la indemnización no tenga que cumplir una función restitutiva. PROPIEDAD -Función social /INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Posibilidad de reducción del valor por función social de la propiedad /INDEMNIZACION POR EXPROPIACION - Regulación de forma de pago e instrumentos de cancelación por función social de la propiedad INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -No es siempre restitutiva /INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Carácter previo, justo y compensatorio En razón a la función social de la propiedad y a la posibilidad de consultar los intereses de la comunidad, no solo los del afectado, la indemnización no tiene que ser siempre restitutiva en el sentido de cubrir todo lo necesario para que el propietario logre sustituir el bien expropiado por otro del cual pueda gozar en condiciones semejantes a las que existían antes de la expropiación. En todo caso, la indemnización que se pague tiene que ser previa, justa y cumplir, al menos, una función compensatoria. INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -No tiene que pagarse en dinero en efectivo salvo vivienda familiar INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Medios de pago Dada la exigencia de pago previo, en el evento en que no se pague en dinero en efectivo, los medios de pago que se empleen han de reunir al menos dos
características fundamentales: (i) constituir medios legales de pago de obligaciones, es decir, tener poder liberatorio; y (ii) asegurar ese carácter preventivo de la indemnización, esto es, respetar el principio de pago previo que establece la Constitución. INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Función restitutiva para vivienda familiar INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Características para pago por medios distintos al dinero en efectivo Cuando el pago que efectúe la entidad expropiante sea con medios distintos al dinero en efectivo, estos instrumentos han tener como mínimo las siguientes características: 1) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; 2) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; 3) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; 4) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; 5) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; 6) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite. b. EXPROPIACION SIN INDEMNIZACION -Inexistencia INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Previo al traspaso del dominio del bien INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Carácter justo La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa; la función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva. INDEMNIZACION POR EXPROPIACION -Reglas del derecho internacional
PROCESO DE EXPROPIACION -Entrega anticipada de inmuebles BENEFICIO TRIBUTARIO EN PROCESO DE EXPROPIACION - Enajenación voluntaria o negociación directa BENEFICIO TRIBUTARIO -Alcance de la potestad legislativa de regulación PRINCIPIO DE IGUALDAD EN BENEFICIO TRIBUTARIO -No vulneración CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDA TRIBUTARIA -Intensidad del test TEST DE IGUALDAD EN BENEFICIO TRIBUTARIO POR EXPROPIACION EXPROPIACION -Compensación por obras públicas DAÑO ANTIJURIDICO POR ACTUACION ADMINISTRATIVA - Reparación por el Estado EXPROPIACION -Compensación sin que medie proceso contencioso administrativo Referencia: expediente D- Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 61; el numeral 3 del artículo 62; el inciso 1 (parcial) y los parágrafos 1 y 2 (parcial) del artículo 67; los numerales 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del artículo 70; el inciso 3 (parcial) del numeral 5, del artículo 70 y los incisos 1 (parcial), 2 (parcial) y 3 del artículo 128 de la Ley 388 de 1997; los artículos 29 y 30 (parcial) de la Ley 9 de 1989; y el artículo 37 (parcial) del Estatuto Tributario (D.E. 624 de 1989), modificado por el artículo 171, Ley 223 de
Demandante: Omar Edgar Borja Soto Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Omar Edgar Borja Soto demandó el inciso 3 del artículo 61; el numeral 3 del artículo 62; el inciso 1 (parcial) y los parágrafos 1 y 2 (parcial) del artículo 67; los numerales 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del artículo 70; el inciso 3 (parcial) del numeral 5, del artículo 70 y los incisos 1 (parcial), 2 (parcial) y 3 del artículo 128 de la Ley 388 de 1997; los artículos 29 y 30 (parcial) de la Ley 9 de 1989; y el artículo 37 (parcial) del Estatuto Tributario (D.E. 624 de 1989), modificado por el artículo 171, Ley 223 de 1995. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, con los apartes cuestionados subrayados: Ley 9 de 1989 (enero 11) Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones (...) Artículo 29. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la indemnización que decretare el juez competente será pagada así: a) Para inmuebles cuyo avalúo judicial sea menor o igual a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales se pagará de contado un cuarenta por ciento (40%). El saldo se pagará en seis (6) contados anuales iguales y sucesivos, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de entrega del inmueble; b) Para inmuebles cuyo avalúo judicial sea mayor a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales pero menor o igual a quinientos (500) se pagará de contado un treinta por ciento (30%). El saldo se pagará en siete (7) contados anuales iguales y sucesivos, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de entrega del inmueble; c) Para inmuebles cuyo avalúo judicial sea mayor a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales se pagará de contado un veinte por ciento (20%). El saldo se pagará en ocho (8) contados anuales
que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta. Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán provenir de su participación. La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa. Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa. No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso. Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos. Parágrafo 1º. Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea del caso. Parágrafo 2º. Para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en factores
tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble, factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte. Artículo 62. Procedimiento para la expropiación. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento para la expropiación previsto en la Ley 9ª de 1989 y en el Código de Procedimiento Civil:
- La resolución de expropiación se notificará en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo.
- Contra la resolución que ordene la expropiación sólo procede el recurso de reposición. Transcurridos quince (15) días sin que se hubiere resuelto el recurso se entenderá negado.
- La entidad demandante tendrá derecho a solicitar al juez que en el auto admisorio de la demanda se ordene la entrega anticipada del inmueble cuya expropiación se demanda, siempre y cuando se acredite haber consignado a órdenes del respectivo juzgado una suma equivalente al cincuenta por ciento (50%) del avalúo practicado para los efectos de la enajenación voluntaria.
- Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago de la indemnización podrán provenir de su participación.
- Contra el auto admisorio de la demanda y las demás providencias que dicte el juez dentro del proceso de expropiación, excepto la sentencia y el auto de que trata el último inciso del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, sólo procederá el recurso de reposición.
- La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí previsto.
- El proceso de expropiación terminará si el demandado se aviniere a la venta del inmueble por el precio fijado mediante avalúo actualizado según el índice de costos de la construcción de vivienda de ingresos medios que elabora el Departamento Nacional de Estadística y otorgare escritura pública de compraventa del mismo a favor del demandante.
expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo.
- La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregar copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago.
- Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.
- En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2 de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio.
- La entidad que haya adquirido el bien en virtud de la expropiación por vía administrativa, adquiere la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados, en un término máximo de tres (3) años contados a partir de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Para este efecto, la persona que tenía la calidad de propietario del bien expropiado podrá solicitar al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, la verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso abreviado que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que deberán solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un
término no superior a un mes, transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable. En caso de que se compruebe el incumplimiento de la obligación por parte de la entidad, la sentencia así lo declarará y ordenará su inscripción en la respectiva Oficina de Registro, a fin de que el demandante recupere la titularidad del bien expropiado. En la misma sentencia se determinará el valor y los documentos de deber que la persona cuyo bien fue expropiado deberá reintegrar a la entidad pública respectiva, siendo necesario para los efectos del registro de la sentencia que se acredite mediante certificación auténtica que se ha efectuado el reintegro ordenado. Artículo 128. Compensaciones por obras públicas. Cuando con la construcción de una obra pública, se lesione el patrimonio de un particular habrá lugar a compensaciones siempre y cuando los particulares afectados sean vecinos colindantes de la obra, soliciten al municipio su compensación y demuestren que con ella se lesiona su patrimonio de forma permanente, en los términos que establece esta ley y su reglamento. La lesión en el patrimonio está expresada en el menor valor de los inmuebles afectados por la construcción de la obra pública, siempre y cuando la diferencia entre el valor del inmueble al momento de solicitar la compensación y el valor de la última transacción inmobiliaria previa a la realización de la obra, actualizado con el índice de precios al consumidor para empleados, sea superior al treinta por ciento (30%). El monto de la compensación podrá ser pagado en dinero, en títulos valores de derechos de construcción y desarrollo, en pagarés de reforma urbana, o a través de descuentos del impuesto predial. El plazo máximo para presentar la solicitud de compensación por obra pública será de dos (2) años contados a partir de la finalización de la obra. Transcurrido este plazo no habrá lugar a la compensación de que trata esta ley. El Gobierno Nacional reglamentará el procedimiento para definir las compensaciones de que trata el presente artículo, siguiendo los criterios establecidos para el cálculo de la participación en plusvalía. Parágrafo 1º. Para garantizar la disponibilidad de recursos destinados a las compensaciones del presente artículo, los presupuestos de obra incluirán tal rubro y se colocarán en el Fondo
contrarios a los artículos 13, 42, 51, 58, 59, 60 y 363 de la Carta Política, por las siguientes razones. En primer lugar, y en relación con las normas que regulan los procedimientos de enajenación voluntaria y de expropiación judicial y por vía administrativa, 1 señala el actor, que tales disposiciones violan los artículos 42, 51, 58, 59, 60 y 64 de la Carta, al fraccionar y diferir el pago de la indemnización en caso de expropiación. Para el actor, el procedimiento de pago parcial a plazos de la indemnización que regulan las disposiciones cuestionadas, vulnera los derechos de las personas y de la familia a una vivienda digna, impide el acceso a la propiedad privada y desconoce que la única excepción al principio de indemnización previa que establece la Carta es la expropiación en caso de guerra, regulada en el artículo 59 constitucional. Luego de citar varias sentencias de la Corte Constitucional en materia de expropiación (C-192 de 1998, 2 T-087 de 1996, 3 y C-370 de 1994 4 ), concluye que la indemnización en los casos de expropiación, debe ser “previa, total y no diferida.” Según el demandante, “las normas acusadas resultan inconstitucionales al prever un pago diferido cuando ha debido ser previo, lo cual lesiona no sólo los derechos a una vivienda digna sino la protección a la familia, a los niños, a la vida digna y a los derechos adquiridos de los administrados, al principio de igualdad ante las cargas públicas impidiéndoles la readquisición de vivienda o de un inmueble de similares características al expropiado (...) y se niega con el pago diferido el acceso a la propiedad (artículos 60 y 64) dado que quien enajene directamente o por vía de expropiación debe esperar cinco años para completar el precio de su propiedad, lo cual es más grave si se trata de inmuebles dedicados a la vivienda o a la industria o a una actividad profesional de la que dependa la familia.” Para el actor, que de conformidad con el artículo 58 de la Carta y la jurisprudencia constitucional en materia de expropiación, el pago de la indemnización sólo puede hacerse en dinero en efectivo y no en documentos de deber, bonos y otros títulos valores, tal como lo establecen las normas demandadas. Debido a que “la razón de la indemnización previa es restituir al propietario el valor del inmueble para que readquiera otro de similares características”, cuando el pago de tal indemnización se hace en títulos valores y no en dinero, se impide al particular expropiado la restitución de su (^1) El inciso 3 del artículo 61; el numeral 3 del artículo 62; el inciso 1 (parcial) y los parágrafos 1 y 2 (parcial) del artículo 67; los numerales 1 (parcial), 2 (parcial), 4 (parcial) y 5, inciso 3 (parcial) del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 y los artículos 29 y 30 (parcial) de la Ley 9 de 1989. (^2) Corte Constitucional, Sentencia C-192 de 1998, MP: José Gregorio Hernández, en la que se indican algunos criterios a los cuales se debe ceñir la indemnización en los casos de expropiación de vivienda familiar. (^3) Corte Constitucional, Sentencia T-087 de 1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte señaló que en ese evento la tutela era improcedente para proteger el derecho de propiedad de los actores sobre varios predios afectados por razones de utilidad pública e interés social por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. La Corte consideró que existía otro medio de defensa judicial para impugnar la decisión administrativa que había originado tal afectación de la propiedad, sin que se hubiera concluido la compra de los mismos. En esa sentencia la Corte expone las garantías que deben ser respetadas durante el proceso de expropiación por vía administrativa, incluido el pago previo de la indemnización. (^4) Corte Constitucional, sentencia C-370 de 1994, MP: Fabio Morón Díaz, donde la Corte analizó el procedimiento de expropiación por vía administrativa que establecía un decreto de emergencia económica dictado a raíz de la tragedia del Río Páez, en el departamento del Cauca.
propiedad y se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas. Afirma también que no se puede someter al ciudadano a esperar a “que los documentos de deber sean exigibles para obtener la restitución del precio indemnizatorio producto de la enajenación voluntaria o de la expropiación, pues se quebrantaría el principio de igualdad de las cargas públicas y los conceptos de justicia y equidad en la contribución al funcionamiento de los gastos e inversiones del Estado.” (...) “La indemnización, por lo tanto, ha de corresponder al ciento por ciento del valor del inmueble objeto de expropiación y su pago debe hacerse en su totalidad en dinero y de manera previa.” En segundo lugar, en relación con el numeral 3 del artículo 62 de la Ley 388 de 1997 que regula la posibilidad de entrega anticipada del inmueble objeto de expropiación, señala el accionante que “se incurre en la misma vulneración del precepto del artículo 58 superior que establece la indemnización previa, (...) y se rompe igualmente con el principio de igualdad frente al Estado (...) al constituir un abuso de la posición dominante sobre la debilidad manifiesta del administrado objeto de una expropiación (...) cuando con la consignación del 50% del precio del avalúo tiene como consecuencia la entrega anticipada del bien. No tuvo en cuenta el legislador que esa modalidad de pago causaba perjuicios a quien tiene el deber de entregar un bien de su propiedad en interés general, ni que la consignación de la mitad de su valor le obliga a endeudarse con créditos cuyo costo no debería asumir el afectado si piensa en reemplazar el inmueble.” En tercer lugar, el demandante ataca el artículo 128 de la Ley 338 de 1997, el cual establece las condiciones para la compensación por obras públicas. Aduce el demandante que las limitaciones consagradas en la norma, son contrarias al artículo 90 de la Carta, el cual prevé que la indemnización por daños antijurídicos causados por el Estado debe ser integral. Afirma que “se está en presencia de una vulneración ostensible del artículo 58 de la Carta al establecer limitaciones a las compensaciones por obras públicas a los colindantes de la obra, excluyendo al propietario o poseedor (...) cuyo detrimento patrimonial no supere el 30%, (...) lo cual es absolutamente discriminatorio y da lugar a la violación del derecho a la igualdad de quienes reciban un perjuicio por obra pública en un porcentaje inferior, ya que el artículo 90 de la Constitución no establece estos límites, pues el Estado es responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables por acción u omisión de las autoridades.” En cuarto lugar, el demandante acusa de inconstitucionalidad las normas que establecen un beneficio tributario a favor de quienes optan por la vía de la enajenación voluntaria durante el proceso de expropiación.^5 Para el accionante, el excluir de este beneficio a aquellos que deciden controvertir la decisión sobre la expropiación ante un juez, vulnera el principio de equidad de (^5) Artículo 171, Ley 223 de 1995, que modificó el artículo 37 del Estatuto Tributario (D.E. 624 de 1989) y el parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997. El inciso segundo del artículo 30 de la Ley 9 de 1989 que no fue demandado, también contiene una exención tributaria similar a las expresamente cuestionadas por el actor.
que el funcionamiento del aparato político demanda, hay situaciones en que la discriminación se impone, precisamente como un imperativo de la equidad.” Luego, al citar la sentencia C-188 de 1998,^11 sostiene el interviniente que el contenido del artículo 171, de la Ley 223 de 1995, que modificó el artículo 37 del Estatuto Tributario (D.E. 624 de 1989), no resulta contrario al principio de equidad, porque “la vulneración de una de las garantías constitucionales no puede deducirse de la sola diferencia de trato entre los contribuyentes, ya que todo beneficio tributario la supone en cuanto es de su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen.” De lo anterior, el apoderado del Ministerio de Hacienda colige que “el tratamiento exceptivo previsto en el artículo acusado, comporta los elementos esenciales de su legalidad,” razón por la que solicita que se declare su constitucionalidad.
2. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El Ministerio de Agricultura solicita a la Corte que las normas demandadas sean declaradas exequibles con base en los siguientes argumentos. Según el interviniente, “los derechos constitucionales del individuo v.gr. la propiedad, la igualdad, la intimidad o el trabajo pueden verse limitados de hecho por la ordenación del suelo a través de la planeación urbana, la construcción de puentes, avenidas, vías peatonales, parques, etc., hasta tal punto que transforman la relación individuo-espacio y pueden tener variadas incidencias en la órbita de los derechos fundamentales. La necesidad reconocida en la ley de utilidad pública e interés social puede dar lugar a que el interés particular deba ceder ante el interés general (C.N. art. 58), evento en el cual la única vía posible para enderezar las cargas es la compensación, si ese desplazamiento supone no una reducción de los derechos y beneficios de la comunidad en general, sino el sacrificio individualizado de los derechos de uno de ellos en beneficio del interés general.” En estas condiciones, afirma el interviniente que si bien el artículo 58 establece la indemnización previa cuando existe expropiación, la condición de “previa no implica que el pago de ésta deba hacerse en dinero en efectivo, como si se tratara de obligaciones dinerarias.” Afirma el Ministerio que existen muchas maneras de cubrir una obligación: “en dinero, en especie, a plazo o mediante títulos valores, todas ellas válidas a la luz del derecho civil y comercial.” Para dar cumplimiento a la norma constitucional “es menester que la indemnización se acuerde y materialice previamente utilizando cualquiera de las formas de pago válidas, razón por la cual si la compensación se paga en especie o se difiere con intereses o mediante el traspaso de bienes no se desconoce el artículo 58 de la Constitución.” (^11) Corte Constitucional, Sentencia C-188 de 1998, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
Como fundamento de su solicitud el Ministerio cita la sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, del 11 de diciembre de 1964^12 , en la que la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 62 de la Ley 135 de 1961, sobre Reforma Social Agraria, que señalaba plazos para cubrir el valor de las tierras adquiridas a través de un proceso de expropiación. Según la jurisprudencia citada por el interviniente, que la indemnización sea previa no implica que ésta deba ser cubierta en efectivo, ni de contado. Dijo la Corte Suprema de Justicia en 1964: “El Artículo 30 de la Carta no prescribe que la indemnización sea cubierta en efectivo, ni tampoco de contado. Lo que dispone el texto es que sea previa, y entonces debe saberse si por ser en bonos (tierras del grupo a), o parte en dinero y el saldo a plazos (tierras de los grupos b) y c), deja de ser previa. “Indemnización previa es, primeramente, definición y reconocimiento del derecho del propietario con anterioridad a la expropiación, de modo que no haya, por una parte, expropiaciones arbitrarias, y por otra, que el dueño pueda contar desde entonces con bienes y valores comerciales, enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado.” (...) Créditos sin documento o con documento, o bonos, son la contraprestación a cargo del Estado, previamente satisfecha, porque ingresan desde un principio al patrimonio del expropiado, realizando así el resarcimiento previo. La Carta no exige pago en dinero sino, simplemente indemnización, para hacer de la expropiación un instrumento más ágil y adecuado al bien común. El Procurador, con razón que la Corte comparte, agrega que el Artículo 1626 del C.C. dispone que el “pago efectivo es la prestación de lo que se debe”, de manera que como la Carta no ha prescrito que se haya de pagar en numerario, no deja de efectuarse el pago efectivo porque se haga en otra clase de valores.” Según la trascripción que hace el Ministerio de Agricultura, en dicha sentencia la Corte Suprema de Justicia consideró que las formas de pago señaladas por el legislador, que establecían un tratamiento distinto y más gravoso para los predios no explotados que para los explotados inadecuadamente, cumplían con los requisitos constitucionales de indemnización previa y señaló, además, que el riesgo de depreciación que afectaba a los bonos, no era un motivo para que las normas demandadas fueran declaradas contrarias al artículo 30 de la Constitución (de 1886), pues “la depreciación que puedan sufrir los bonos en el mercado no afecta su mérito intrínseco, como signo representativo de un resarcimiento, porque se trata de fenómeno al cual no puede sustraerse ningún (^12) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, de 11 de diciembre de 1964, MP: Julián Uribe Cadavid.
