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C OLOMBIA FRENTE A LA GLOBALIZACIÓN
Y LA INSERCIÓN INTERNACIONAL :
¿U NA SEGUNDA OPORTUNIDAD SOBRE LA TIERRA?
Arlene B. Tickner
I NTRODUCCIÓN
D esde su consolidación como discipli- na en los años cincuenta, las relaciones internacionales han girado en torno al quehacer mundial de las grandes poten- cias. Es así como, en un artículo publica- do en 1977, Stanley Hoffman afirmó que los estudios internacionales podían ser considerados como una ciencia social norteamericana, situación que le dio al paradigma realista^1 un papel central en el desarrollo de los mismos. Si las co- rrientes tradicionales de la teoría de las relaciones internacionales son en efecto producto de las experiencias de un pe- queño número de países céntricos, en particular los Estados Unidos, ¿cuáles son las implicaciones de esto para el análisis de las relaciones internacionales de un país periférico como Colombia, que se enfrenta a una serie de retos muy dis- tintos a nivel internacional? En particu- lar, ¿qué factores han de guiar una refle- xión seria y acertada sobre la situación
colombiana hoy día en el escenario glo- bal? A pesar de los múltiples interrogan- tes que plantea la observación anterior, la manera como las relaciones interna- cionales han sido conceptualizadas y apli- cadas en América Latina y en Colombia no se ha abordado de manera crítica. Se- gún Luis Maira, la actividad académica en la región se ha caracterizado por el uso instrumental y combinado de las di- versas teorías en boga en la disciplina, lo cual ha conducido a su vez a la adapta- ción creativa de "teorías importadas" a los intereses y perspectivas latinoameri- canos (1990:14). Para Luciano Tomassini, la diversidad que ha caracterizado el es- tudio de las relaciones internacionales en América Latina, evidenciada en la "aproximación de menú" que muchos analistas y profesores de la disciplina aplican, ha producido una falta de defi- nición en términos de la priorización de objetos de estudio (1990: 61-69). A su vez, Juan G. Tokatlian afirma que el "rea-
- Directora (e) Centro de Estudios Internacionales.
1 El paradigma realista consiste en varios supuestos, entre ellos: 1) las relaciones internacionales cons- tituyen una lucha permanente por el poder y la paz; 2) los Estados (vistos como unitarios y racionales) son los actores más importantes para entender éstas; 3) el sistema internacional se caracteriza por la existencia de anarquía, entendida como la ausencia de un ente regulador supremo, y como resultado, por una situación de autoayuda; y 4) existe una división tajante entre la política interna y la interna- cional. Véase, John Vásquez, El poder de la política del poder, México: Ediciones Gernika, 1991.
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lismo colombiano", una interpretación periférica de la escuela realista, ha domi- nado la aproximación de este país a los asuntos mundiales^2.
No obstante, el fin de la Guerra Fría, combinado con la aceleración del proce- so de globalización, ha causado un pro- fundo cuestionamiento de los supuestos principales de las relaciones internacio- nales desde múltiples perspectivas, in- cluyendo la teoría crítica, postmoderna, feminista y tercermundista, las cuales convergen en la afirmación de que la construcción teórica en la disciplina ha sido el producto de intereses, espacios y tiempos particulares (Cox 1986: 204). En el caso específico de Colombia, la crisis que atraviesa el país en la actualidad, caracterizada por la ingobernabilidad, inestabilidad, falta de credibilidad y le- gitimidad de las instituciones públicas, violación alarmante de los derechos hu- manos y creciente desempleo, obliga a analizar los vínculos entre la situación interna y las relaciones externas de éste, ya que la primera constituye tal vez el factor de mayor incidencia en la for- mulación efectiva de la política exterior colombiana hacia el futuro, esto como consecuencia en gran parte de la globa- lización.
Este artículo abordará, de manera in- troductoria, las implicaciones contradic- torias de la globalización y el fin de la
Guerra Fría en tres niveles, incluyendo el internacional, regional y nacional. Después de una discusión general de es- tos dos procesos, junto con sus impli- caciones "genéricas" a nivel global, se abordará el problema del neoliberalismo y la consolidación de la democracia en América Latina como una de las ma- nifestaciones más claras del efecto de la globalización a nivel regional. Final- mente, las reflexiones anteriores se con- textualizarán en el caso colombiano, centrándose en las repercusiones con- cretas del neoliberalismo en el país, las implicaciones de la crisis de legitimidad del Estado y la consolidación de múlti- ples fuentes paralelas de autoridad y legalidad (encabezadas por la guerrilla, los grupos paramilitares y los narcotra- ficantes) y la "internacionalización" de aquellos temas domésticos que más afectan a Colombia en el campo exter- no, entre ellos el narcotráfico, la viola- ción de los derechos humanos y el con- flicto armado.
IMPLICACIONES GENERALES
DEL FIN DE LA GUERRA FRÍA Y LA GLOBALIZACIÓN
La obsesión de las potencias mundiales con la Guerra Fría y la amenaza nuclear durante aproximadamente cincuenta años imprimió una lógica a las relacio- nes internacionales que tendió a privile-
2 Según este autor, la aplicación del realismo a las relaciones internacionales colombianas se evidencia en el énfasis exclusivo en las acciones del Estado, en desmedro de otros actores, la centralidad de la política del poder, y la interpretación del interés nacional en términos estatales e inmutables. Véase Juan G. Tokatlian, "La teorización de las relaciones internacionales en Colombia", en Autores varios, "Los estudios sobre relaciones internacionales en Colombia y América Latina", Documentos de Trabajo, No. 2, Bogotá, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia, febrero de 1991, pp. 21-22.
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el problema más grande de Colombia actualmente en términos de las relacio- nes exteriores del país.
En combinación con el fin de la Gue- rra Fría, la existencia de mayores niveles de globalización apunta hacia la existen- cia de significantes cambios en el siste- ma internacional y el posicionamiento de sus miembros respectivos, así como el escenario para mayor conflicto y coo- peración dentro del mismo (Mittelman, 1996: 2). En términos generales, "globa- lización" se puede entender como la in- tensificación de los vínculos económicos, políticos, sociales y culturales entre ac- tores, que afecta a cada uno de manera distinta:
por un lado, define un conjunto de pro- cesos que abarcan la mayoría del globo o que operan a nivel mundial; por lo tanto, el concepto tiene una connotación espa- cial... Por otra parte, también implica una intensificación en los niveles de inter- acción, interconexión o interdepen- dencia entre los Estados y las socieda- des que componen la comunidad global (McGrew, 1992: 23).
En consecuencia, no se puede enten- der como un proceso "externo" y "uni- forme" como tal, sino como un proceso de reestructuración diferenciada y desi- gual dentro de cada país y/o comunidad en donde lo "nacional" es permeado y transformado por los insumos globales (Holm y Sorensen, 1995: 4-7). En algu- nas esferas, como la económica, es claro cómo el Estado (ya internacionalizado), en conjunto con otros actores transna- cionales, se vuelve un agente de la glo-
balización, convirtiendo los impulsos de la economía política global en políticas nacionales concretas^5. Pero en muchas otras, el Estado resulta incapaz de cana- lizar los efectos culturales, sociales, polí- ticos y económicos de este proceso. Por lo tanto, el cuestionamiento de la cen- tralidad del Estado-nación y de su sobe- ranía sobre las fronteras nacionales que surge de la globalización también con- duce a la necesidad de preguntar sobre la existencia de otras fuentes de autori- dad que se han fortalecido a raíz de esta situación. Dada su naturaleza desigual y con- flictiva, cada manifestación de la globa- lización a nivel mundial entraña su se- mejante y su opuesto a nivel doméstico. Es así como un proceso creciente de in- tegración, evidenciado por la consoli- dación de la Unión Europea como actor internacional importante y la prolifera- ción de acuerdos comerciales en Améri- ca Latina y el Asia, por ejemplo, encuen- tran su contraparte, la fragmentación, en la crisis de identidad colectiva que se ha vuelto latente en muchas sociedades, manifiesta en el conflicto étnico, la lucha armada y la proliferación de antiguos conflictos culturales. Asimismo, la globali- zación de la producción, las finanzas, el comercio, las migraciones y la violencia, ha sido correspondida por procesos de localización, cuyos ejemplos más claros son el aumento de la xenofobia en los países del Norte y el auge de la idea del multiculturalismo en muchas regiones con una diversidad de grupos minorita- rios (Mittelman, 1996:1-19).
5 Tal es el caso, por ejemplo, de la apertura y la internacionalizado!! de la economía colombiana.
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En el caso particular del Tercer Mun- do, la globalización ha tendido a agra- var las ya existentes brechas de riqueza y desarrollo dentro de los países del Sur y entre éstos y los del Norte, sugiriendo la preservación de una estructura eco- nómica global basada en la existencia de una situación de dependencia^6. A pesar de que la globalización ha reducido los niveles de autonomía de todos los acto- res del sistema internacional, es claro que la periferia ha sido más afectada que el centro en este sentido. Es así como,
la falta de un control efectivo de los Es- tados tercermundistas sobre sus propios recursos económicos en el contexto de una división internacional del trabajo que perpetúa la dependencia (un proce- so acentuado por el proceso de globaliza- ción) y disminuye su soberanía ha pues- to en peligro la legitimidad de sus órdenes políticos respectivos (Ayoob, 1998: 44).
La situación descrita aquí se ve clara- mente plasmada en la universalización
de los modelos económicos y políticos que han surgido a raíz del impacto com- binado del fin de la Guerra Fría y la globalización, específicamente, la exten- sión de un modelo económico neoli- beral a nivel global, y la división del mundo en países democráticos y no-de- mocráticos. Por lo tanto, para entender el impacto de la globalización en Améri- ca Latina y Colombia, es menester abor- dar primero las implicaciones del neoli- beralismo en esta región.
EL PROBLEMA DEL NEOLIBERALISMO Y
LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA
Para algunos autores, la adopción forzo- sa del modelo neoliberal en América La- tina aceleró la transición de un modelo de Estado desarrollista, caracterizado por un papel activo de éste en la regulación de las relaciones sociales y la economía a la minimización del mismo^7 , precipi- tando a su vez el proceso de racionaliza- ción moderna capitalista en la región^8.
6 Es este resultado de la globalización el que obliga a preguntar, desde una perspectiva crítica, para quiénes y para qué están construidas las interpretaciones predominantes del concepto "globaliza- ción" en la actualidad.
7 El Consenso de Washington expresaba la convicción de que los mercados libres, junto con políticas monetarias sanas, eran cruciales para el reinicio del desarrollo económico de la región. A pesar de rechazar la naturaleza intervencionista del Estado característica de la industrialización por sustilu- ción de importaciones (ISI), la adopción de reformas económicas de corte neoliberal claramente im- plica un papel central tanto para el ejecutivo como para una tecnocracia insulada de las presiones de la opinión pública, junto con el rediseño de las reglas constitucionales para sostener el modelo. Veáse Stephen Gilí, "Globalization, Democratization and the Politics of Indifference", en James H. Mittel- man (ed.), Globalization: Critical Reflections. Boulder, Colorado: Lynne Reinner Publishers, 1996, pp. 213-218.
8 En este sentido, la adopción de la razón instrumental requerida por la reforma neoliberal conduce a la necesidad de imponer un proceso de racionalización del mundo de la vida, entendido como un conjunto de identidades colectivas, formas de vida, valores, símbolos y tradiciones que abarca ía vida privada (individuos) y pública (colectividades). Véase Jürgen Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Bogotá: Amorrortu Editores, 1989.
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riferia caracterizada por la existencia de la crisis, desintegración y estancamiento económico. En el campo social, una clara conse- cuencia del modelo neoliberal ha sido el crecimiento del desempleo, el subem- pleo y la informalidad en el país. En oc- tubre de 1998, la tasa oficial de desem- pleo alcanzó un 16%, la cifra más alta en la historia de Colombia. Asimismo, el In- forme de Desarrollo Humano de PNUD para 1997 estimó que aproximadamente el 60% de la fuerza laboral en el país está empleada en el sector informal, en don- de la seguridad laboral, las garantías legales y los niveles salariales se ven se- riamente recortados. El neoliberalismo también ha contribuido a niveles alar- mantes de pobreza e inequidad; alrede- dor de 55% de la población vive por de- bajo del nivel de pobreza. Esta situación se ha visto agravada por una aguda cri- sis del sector agrícola, también producto del programa de reforma neoliberal. Asimismo, y de manera creciente, la co- munidad financiera internacional ha ex- presado su preocupación por el futuro de la economía colombiana, particular- mente como resultado del alto nivel del déficit fiscal del país con relación al PIB.
A la luz de estas observaciones, se podría concluir que la forma como las reformas neoliberales han sido imple-
mentadas en América Latina es en esencia antitética a la democracia, ya que implica necesariamente un proceso de downsizing democrático que se aseme- ja a lo que ha sucedido a nivel económi- co, con resultados similares en cuanto al crecimiento de la "informalidad", en- tendida como un fenómeno político, so- cial y económico. En este sentido, Stephen Gilí (1996) afirma que el proceso de globalización se ha asociado con una paradoja: la proliferación del modelo neoliberal tiene consecuencias nocivas en términos de la polarización social, pero al mismo tiempo ha sido vinculada con la expansión de la democracia^9. En este dilema reside tal vez una de las manifes- taciones más claras de los efectos contra- dictorios y desiguales de la globalización: por un lado, la creciente integración de los países tercermundistas a la economía global de mercado y, por el otro, la agu- dización de situaciones internas de ines- tabilidad y desorden como resultado de la adopción de unas reformas que hi- cieron posible aquella integración. Esto, combinado con una "comunidad inter- nacional" que le exige al Tercer Mundo la preservación del orden doméstico, la modernización de sus economías y la consolidación de sus democracias com- pleta el complejo cuadro mundial al que se enfrenta Colombia en la actualidad.
9 No obstante lo anterior, diferentes estudios han tratado de mostrar cómo los regímenes elegidos democráticamente en los países del Tercer Mundo ignoran, de manera creciente, los límites a su poder establecidos por sus respectivas constituciones, al tiempo que restringen los derechos y liber- tades civiles de la ciudadanía. Véase Fareed Zakaria, "The Rise of Illiberal Democracy", Foreign Affairs, Vol. 76, No. 6, noviembre-diciembre 1997, pp. 22-43 para una discusión de este fenómeno, denomi- nado con frecuencia como la expansión de la democracia iliberal.
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LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE
COLOMBIA
Colombia, país plagado por la inestabi- lidad, el desorden, el caos, la crisis y la ingobernabilidad, es ejemplar de la gama de problemas, señalados en los párrafos anteriores, que se han agudizado en las "zonas de conflicto" a raíz del fin de la Guerra Fría y la aceleración del proceso de globalización. En términos generales, el conjunto de temas que más afectan al país en sus relaciones externas, entre ellos el narcotráfico, e! conflicto armado y la viola- ción de los derechos humanos, combinado con la crisis de legitimidad del Estado, que vuelve a éste incapaz de confrontar- los de manera "eficaz", ha coincido con la globalización para hacer de Colom- bia un "país problema" a nivel mundial y el principal factor de desestabilización a nivel subregional y hemisférico. Como resultado, los mayores retos a los que se enfrenta el país en el campo internacio- nal provienen en esencia de estos facto- res internos, los cuales han evidenciado un proceso complejo de interacción y en- trecruzamiento en los últimos años.
Narcotráfico
Uno de los factores que ha acelerado la inserción internacional de Colombia en la Posguerra Fría ha sido el papel central de ésta en el tema del narcotráfico. A pe- sar de las consecuencias que trajo consi- go el fin de la Guerra Fría en el campo
internacional, resulta claro que Estados Unidos sigue enfrentando el problema de las drogas ilícitas desde una óptica realista, que enfatiza una estrategia mi- litarizada y prohibicionista frente al narcotráfico, al verlo primordialmente como un problema de seguridad nacio- nal (Bagley y Tokatlian, 1992: 216-222), en vez de un fenómeno transnacional que involucra a múltiples actores, espacios y procesos. Es así como, a raíz de la rehe- gemonización de los Estados Unidos en el hemisferio, proceso que se aceleró al fi- nalizar la Guerra Fría, dicho país ha logra- do "norteamericanizar" la guerra contra las drogas, obligando a los países produc- tores y comercializadores a aceptar las políticas impuestas desde el Norte (To- katlian, 1997: 57)^10
Como resultado de lo anterior, ha surgido una paradoja en torno a lo que debe ser el papel del Estado colombiano frente al tema del narcotráfico. Mientras que por un lado, éste no puede solucio- nar el problema de manera unilateral y autónoma, dada la naturaleza intermés- tica del mismo, por el otro, Estados Uni- dos, el interlocutor más importante de Colombia a nivel internacional, ha loca- lizado en este país el epicentro del fenó- meno del narcotráfico, y el resultante desorden que éste produce en el sistema internacional, señalando al Estado como el responsable principal por la elimina- ción de este flagelo^11.
10 Esta norteamericanización de la lucha antinarcóticos se evidencia, entre otros, en acciones como las fumigaciones masivas de cultivos ilícitos en los países productores, lo cual genera resultados cuestio nables en éstos, sobre todo a nivel ambiental. 11 Propuestas como la multilateralización del proceso de certificación a través de la CICAD (OEA), acogida por los países del hemisferio en la II Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, abril 1998), o la
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laboracionista ante la comunidad inter- nacional^12. Esta política se refleja, entre otros, en el establecimiento de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Hu- manos de las Naciones Unidas, la acti- tud abierta del gobierno colombiano so- bre la alarmante situación de derechos humanos en varios foros internaciona- les y el reconocimiento público de la complicidad de algunos individuos de las fuerzas armadas en varias masacres acontecidas en el país.
A pesar de que el paso dado por el gobierno en la adopción de una política de cooperación con las instituciones in- ternacionales en materia de derechos humanos no ha contribuido al mejora- miento en los índices de violación de es- tos países, sufriendo a su vez algunos al- tibajos productos de la misma situación interna y la fuerte oposición que aún existe en algunos sectores de la sociedad, indudablemente puede constituir un instrumento positivo en la búsqueda de mecanismos eficaces para hacerle frente a este problema.
Conflicto armado
Como resultado de la creciente interde- pendencia y globalización que caracteri- zan al sistema internacional en la actua- lidad, el conflicto armado colombiano también se ha internacionalizado. Esto, debido en gran parte a los íntimos vín- culos de la guerrilla y algunos grupos paramilitares de justicia privada con te-
mas como el narcotráfico y la violación de los derechos humanos. Con alguna frecuencia, los principales grupos gue- rrilleros han sido descritos por los Esta- dos Unidos como los nuevos capos de la droga, con lo cual las posiciones asu- midas por este país frente al proceso de paz colombiano, en pro de la lucha an- tinarcóticos, podrían eventualmente constituirse en un obstáculo a las nego- ciaciones. De forma concomitante, mientras que el entrelazamiento de estos actores con el narcotráfico ha fomentado la consoli- dación económica y militar de los mis- mos, el surgimiento de "zonas grises" más extensas en el país, en donde existe una ausencia total de autoridad legal (estatal o militar), ha contribuido a que la gue- rrilla o, en su defecto, los paramilitares sean vistos como fuentes legítimas alter- nas (si no las únicas) de organización so- cial y justicia. En conjunto, estos fac- tores -interpenetración de las distintas "partes" del conflicto, fragmentación es- tatal y social extrema, y dificultad de in- corporación social y política de aquellos actores considerados inmorales e ilegíti- mos- explican en gran parte las comple- jidades que entraña una solución nego- ciada del conflicto armado.
De la misma manera, la internacio- nalización del conflicto armado colom- biano ha tenido repercusiones directas para la seguridad de los países fronteri- zos, particularmente Venezuela, Panamá
12 Para un análisis de las políticas adoptadas por los últimos gobiernos en materia de derechos huma- nos, véase Gustavo Gallón, "Diplomacia y derechos humanos: entre la inserción y el aislamiento", en Socorro Ramírez y Luis Alberto Restrepo (eds.), Colombia: entre la inserción y el aislamiento. La política exterior colombiana en los años noventa, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, IEPRI , 1997, pp. 202-231.
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y Ecuador, en donde Colombia ha sido percibido como el mayor factor desesta- bilizador de la subregión.
Contradicciones entre el país nacional y la comunidad internacional
Además de las repercusiones de la glo- balización señaladas a través del pre- sente escrito, es evidente que el fin de la Guerra Fría y la profundización de la glo- balización también han permitido el for- talecimiento de un conjunto mínimo de "valores universales" que han de regir en las relaciones internas y externas de los países que forman parte de la incipien- te comunidad global. Este proceso ha sido complementado por el surgimiento y consolidación de redes globales en tor- no a temas de envergadura universal, que agrupan a múltiples tipos de actores (estatales, gubernamentales, no-guber- namentales, entre otros) a través de vín- culos informales, flujos densos de infor- mación y la existencia de un cuerpo de valores comunes (Jelin, 1997).
En el caso de los tres temas globales señalados aquí, es claro cómo el intrin- cado proceso de retroalimentación que existe entre el narcotráfico, la violación de los derechos humanos y el conflicto armado, en combinación con la incapa- cidad del Estado colombiano de obligar a muchos actores a respetar los "valores universales" de la comunidad internacio- nal, hace de Colombia, aparte de proble- mático, un país que ni siquiera comparte los valores de la humanidad, salvo a ni- vel retórico en su discurso externo.
Aparte de la situación de violación de los derechos humanos, que ha sido de- nunciada en repetidas ocasiones por ac-
tores estatales, transgubernamentales y no-gubernamentales, problemas como la extradición pueden demostrar las in- compatibilidades existentes entre las normas fundamentales de la comunidad internacional y las posiciones que a ni- vel doméstico se asumen frente a deter- minados temas, producto de la notable falta de consenso que existe en Colom- bia en torno a la forma como el país debe confrontar los problemas principales que lo aquejan tanto a nivel nacional como internacional. Claramente, esta situación se ha agudizado aún más por la crisis de legitimidad del Estado señalado ante- riormente.
C ONCLUSIONES
Como decía Jorge Luis Borges, ser colom- biano es un acto de fe. Dado el futuro tan incierto que enfrenta el país, Borges no podría haber tenido más razón. De las reflexiones anteriores, queda claro que Colombia no tendrá una segunda opor- tunidad sobre la tierra (parafraseando a Gabriel García Márquez) hasta que se produzca a nivel interno un consenso mínimo en torno a las estrategias reque- ridas para sacar al país de la aguda crisis que vive en la actualidad. Sólo en ese momento se podría hablar de la posi- bilidad de forjar un consenso sobre el rumbo de las relaciones internacionales de Colombia hacia el futuro. En un esce- nario internacional crecientemente glo- balizado, esta tarea se vuelve aún más imperante. En este artículo, también se ha tra- tado de ilustrar, a manera introductoria, las formas como la globalización ha agu- dizado una situación de crisis ya exis- tente en el país, y cómo la aceleración de
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y el marco teórico", en varios, "Los estu- dios sobre relaciones internacionales en Colombia y América Latina", Documento de Trabajo, No. 2, Bogotá, IEPRI, Universi- dad Nacional de Colombia, febrero 1991, pp. 7-16. Anthony G. McGrew, "Conceptualizing Glo- bal Politics", en Anthony G. McGrew y Paul G. Lewis et al, Global Politics, Cam- bridge: Polity Press, 1992. James H. Mittelman, "The Dynamics of Glo- balization", en James H. Mittelman (ed.), Globalization: Critical Reflections, Boulder, Colorado: Lynne Reinner Publishers, 1996, pp. 1-19. Guillermo O'Donnell, "Delegative Demo- cracy?", en Working Paper No. 172, Kellogg Institute, University of Notre Dame, marzo de 1992. Guillermo O'Donnell, "The State, Democra- tization and Some Conceptual Problems", en William C. Smith, Carlos Acuña y Eduardo Gamarra, op. cit., pp. 157-180.
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