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ANÁLISIS DE JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Referencia Sentencia sala plena de lo Contencioso Administrativo Fecha 9 agosto de 2016 Tipo de Decisión AUTO SENTENCIA DE CONSEJO DE ESTADO
SENTENCIA
DE
UNIFICACIÓN
TUTELA
x NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Ponente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Parte Accionante
PIEDAD ESNEDA CORDOBA RUIZ
Parte Accionada
NACION - PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
Descripción Fáctica
- La señora Piedad Esneda Córdoba Ruíz fue elegida como senadora de la República de Colombia para el período comprendido entre el 20 de julio de 2010 y 19 de julio de 2014
- La Procuraduría General de la Nación mediante auto del 13 de noviembre de 2008, inició de oficio investigación disciplinaria en contra de la señora Piedad Esneda Córdoba Ruíz, con fundamento en los documentos hallados e incautados en la “Operación Fénix”, los cuales, al parecer, daban cuenta de presuntos vínculos de la entonces senadora de la República con grupos al margen de la ley.
- El Procurador General de la Nación mediante decisión de única instancia, fechada el 27 de septiembre de 2010, le impuso a la aquí demandante sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 18 años, al encontrarla responsable de la conducta prevista en el ordinal 12.º del artículo 48 del Código Disciplinario Único.
- El Procurador General de la Nación no aceptó la recusación formulada en su contra por la aquí accionada. La Viceprocuradora declaró infundada la recusación.
- El 27 de octubre de 2010, el Procurador General de la Nación decidió el recurso de reposición y confirmó en su integridad el acto administrativo recurrido. Asunto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho –previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984 - que se tramitó por demanda interpuesta por la señora Piedad
Esneda Córdoba Ruíz en contra de la Nación -Procuraduría General de la Nación-. La Sala avocó el conocimiento en sesión del 25 de septiembre de 2012, por la importancia jurídica que el caso reviste, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 97 del Decreto 01 de 1984 Problema Jurídico Central Sostuvo que la Procuraduría General de la Nación no cuenta con la competencia para restringir el ejercicio de los derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular, porque en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, tal limitación sólo puede ser decretada a través de un proceso judicial de carácter penal. De igual manera, en lo referido a la causal de nulidad por falta de competencia, argumentó que la Viceprocuradora General de la Nación no estaba legalmente facultada para resolver sobre la recusación formulada en contra del Procurador General, en los términos del artículo 88 del Código Disciplinario Único. A título de argumento principal, afirmó que la Procuraduría General de la Nación vulneró su derecho al debido proceso, al valorar como pruebas los documentos hallados en la “Operación Fénix”. Sobre este particular, explicó que los referidos documentos son ilegales por las siguientes razones: (i) La citada operación se desarrolló por autoridad militar sin facultades de policía judicial; (ii) lo hizo en clara desatención de las reglas previstas en el acuerdo de cooperación judicial y asistencia mutua en materia penal, suscrito entre Colombia y Ecuador. Así mismo, en relación con los restantes medios de prueba allegados a la actuación disciplinaria, adujo que la Procuraduría General de la Nación en forma “descontextualizada” le atribuyó un presunto vínculo con las FARC, según el cual, prestó asesoría a ese grupo armado en asuntos distintos a la liberación de los secuestrados, específicamente al referirse a la posibilidad de establecer una nueva forma de gobierno en Colombia. PRETENCIONES 1) Acto sancionatorio de 27 de septiembre de 2010, proferido por el Procurador General de la Nación, mediante el cual se le sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de 18 años.
- Decisión del 27 de octubre de 2010 por la cual el Procurador General de la Nación resolvió el recurso de reposición y confirmó en su integridad la decisión sancionatoria. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: Ordenar su reintegro, sin solución de continuidad, al cargo que venía desempeñando al momento en que fue sancionada. Condenar a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales causados, incluyendo los salarios y prestaciones dejadas de percibir como consecuencia de las decisiones sancionatorias. Ordenar a la entidad actualizar las condenas impuestas teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor y los intereses sobre el valor histórico. Condenar a la entidad al pago de los intereses sobre las sumas a reconocer y al pago de las costas que se causen en el curso del proceso. Disponer que sobre las condenas se liquiden los intereses
En criterio del magistrado, la competencia de la Procuraduría General de la Nación debe ser objeto de reforma constitucional. Dice que respecto de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para declarar la inhabilidad y destitución de servidores de origen popular, existen dos tesis principales. La primera, atribuye al Ministerio Público competencia absoluta sobre esta clase de servidores orientada por la interpretación de la Corte Constitucional en las sentencias C-028/2006, SU 712/ 2013^1 y C-500/2014, que fueron acogidas por la Sala Plena en la sentencia objeto de aclaración, según las cuales, el artículo 23, ordinal 2.º, de la Convención Americana de Derechos Humanos armoniza con la Constitución Política de Colombia, por lo que es permitido que la autoridad administrativa a cargo del control disciplinario, posea la facultad de investigar y sancionar con destitución a los servidores electos popularmente, sin que ello se oponga a la interpretación desarrollada en el caso Leopoldo López en Venezuela. La segunda postura aboga por la ausencia absoluta de competencia del órgano de control respecto de los funcionarios de elección popular, atendiendo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, particularmente con apoyo en el citado fallo de Leopoldo López vrs. Venezuela de 2011_._ En ese orden de ideas, cualquier sanción que inhabilita a un funcionario público de elección popular impuesta por una autoridad administrativa, es incompatible con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Por todas las razones del salvamento de voto expuesto el magistrado propone un ajuste Constitucional, pues dice que sería la solución más coherente con la realidad judicial del país, que lo tanto la reforma constitucional armonizaría el ordenamiento juridico interno con las disposiciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO, ROCIO ARAUJO OÑATE Acompañan el fallo adoptado por la Sala en el sentido de declarar la nulidad del “acto administrativo sancionatorio de 27 de septiembre de 2010, sin embargo se apartan de la providencia en cuanto a que se evadió de resolver la cuestión acerca de si la Procuraduría General de la Nación es competente para “investigar e imponer sanción de destitución e inhabilidad a la señora Piedad Córdoba Ruíz, en su condición de servidora pública elegida por voto popular”. El fallo mayoritario, aunque parecería responder afirmativamente el interrogante, en realidad dejó pendiente de decisión el cargo por incompetencia alegado por el apoderado de la parte actora. Esto es así porque se remitió a decisiones en las que el asunto tampoco fue resuelto. GUILLERMO VARGAS AYALA Dice el magistrado que si bien comparte la decisión adoptada por la Sala dentro del proceso y mediante la cual se declaró la nulidad del acto demandado y se ordenó el consecuente restablecimiento del derecho, su aclaración de voto tiene como objeto destacar las siguientes cuestiones centrales de la ponencia aprobada que recogen algunos de los planteamientos efectuados por el suscrito Consejero en el debate del asunto: 1.- El control de legalidad del juez administrativo sobre los actos de naturaleza disciplinaria es integral, esto es, es un control desde los ámbitos 1
formal y sustancial de la sanción, que le permite inclusive la revisión de su dosificación. 2.- Conforme lo sostuve en el salvamento de voto a la sentencia de tutela de 4 de marzo de 20142 , la Procuraduría General de la Nación es competente para investigar y sancionar disciplinariamente aún con restricciones a derechos políticos a los servidores públicos elegidos por voto popular, y esta facultad no riñe con lo establecido en el artículo 23. de la CADH. 3.- En el presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se debieron tener en cuenta, como en efecto no lo fueron, los documentos hallados en la denominada “Operación Fénix”, por corresponder a pruebas que no fueron recaudadas con apego a la legalidad. 4.- Es un valor supremo de toda democracia que los servidores públicos de elección popular, como representantes del pueblo, puedan expresar libremente sus opiniones e ideas políticas así estas sean contrarías al régimen político de turno, sin que por ello puedan ser objeto de estigmatización o persecución. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Argumenta que en la mencionada providencia se señala que el juez contencioso administrativo al conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo disciplinario puede ejercer un “control positivo” para modificar la sanción, en aplicación del inciso 3 del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que permite “[…] estatuir disposiciones nuevas en remplazo de las acusadas y modificar o reformar estas […]”. Debo señalar que comparto el anterior argumento, en atención a que la competencia del juez contencioso administrativo respecto de los actos administrativos disciplinarios debe ser plena, en la medida en que no existe norma en el ordenamiento jurídico que limite la facultad de revisión de este tipo de actos, sin embargo estoy en la obligación jurídica de aclarar mi voto en siguiente sentido. El control positivo que ejerce el juez contencioso administrativo al momento de modificar la sanción disciplinaria debe respetar las garantías del debido proceso del disciplinado y de la autoridad que expidió el acto administrativo, y para ello debe tener en cuenta el contenido especial que el legislador le ha la mencionada providencia se señala que el juez contencioso administrativo al conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo disciplinario puede ejercer un “control positivo” para modificar la sanción, en aplicación del inciso 3 del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que permite “[…] estatuir disposiciones nuevas en remplazo de las acusadas y modificar o reformar estas […]”. Debo señalar que comparto el anterior argumento, en atención a que la competencia del juez contencioso administrativo respecto de los actos administrativos disciplinarios debe ser plena, en la medida en que no existe norma en el ordenamiento jurídico que limite la facultad de revisión de este tipo de actos, sin embargo estoy en la obligación jurídica de aclarar mi voto 2
nuevos cargos disciplinarios o a sancionar conductas distintas de las que dieron lugar a la expedición del acto administrativo opugnado, máxime cuando el disciplinado no ha tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa frente a tales imputaciones. Por esto concluye que ese control integral no puede ser ejercido por fuera y más allá de los límites antes mencionados, pues con ello se estarían violando la garantía del debido proceso y los principios de separación de poderes y de colaboración armónica que deben presidir el cumplimiento de las atribuciones y competencias en el ámbito disciplinario MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Considera que no era procedente declarar la nulidad del acto sancionatorio proferido por el Procurador General de la Nación el 27 de septiembre de 2010, mediante el cual se sancionó a la entonces Senadora de la República PIEDAD ESNEDA CÓRDOBA RUIZ, con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de 8 años por las siguientes razones: Existía material probatorio que sustentaba la decisión tomada por la Procuraduría General de la Nación. Si bien es cierto, el material incautado en la “Operación Fenix” adelantada por el Ejército Nacional en el mes de marzo de 2008 fue considerada por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia como obtenida con violación al derecho al debido proceso, pienso que ese material era válido para sustentar la decisión sancionatoria. En primer lugar, considero que un auto proferido en el mes de mayo de 2011 por la Corte Suprema de Justicia dentro de una investigación previa contra otro congresista, Wilson Alfonso Borja Díaz, no puede servir de sustento a esta Corporación para desechar de tajo todo el material probatorio obtenido durante una operación militar adelantada en defensa de nuestro Estado, en la lucha contra el terrorismo. Así lo reconoció expresamente la propia Corte Suprema de Justicia De otro lado, la estrecha relación que ha tenido la ex Senadora PIEDAD ESNEDA CÓRDOBA RUIZ con el grupo armado FARC, ha sido de público conocimiento y, como lo disponen las normas procesales, los hechos notorios no requieren ser probados. Si se descartara la información contenida en las computadoras del guerrillero Raúl reyes, información semejante acerca de la relación, colaboración y apoyo de la ex Senadora CÓRDOBA hacia este grupo guerrillero, aparece en otros documentos que obran en el expediente, incluso en alguna de ellos se alude a que pruebas semejantes fueron obtenidas de los computadores del “Mono Jojoy”, los cuales hasta el momento no han sido declarados sin validez. MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ, LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ Dicen que si bien no comparten la decisión de declarar la nulidad del acto acusado, estamos de acuerdo con la conclusión plasmada en el fallo sobre el alcance del control de legalidad de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, que esta debe ser integral y que si la sanción no corresponde a la gravedad de la falta cometida y la graduación prevista en la ley el juez de lo contencioso administrativo dará aplicación al
inciso 3º del artículo 187 del CPACA y dictará sentencia de reemplazo, sin embargo en esta decisión se debe aplicar siempre el principio de favorabilidad, lo cual implica que en ningún caso se puede aumentar la sanción inicialmente impuesta por el operador disciplinario. Además dicen que tal como se señala en el fallo frente al cual salvamos el voto los principios rectores de la ley disciplinaria se encuentran establecidos en el Título I de la Ley 734 de 2002, y son los parámetros que el juez contencioso administrativo debe tener en cuenta para examinar la actuación sancionatoria. Pero que es el estricto cumplimiento de los principios rectores de la legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, lo que debe verificar el juez contencioso administrativo para determinar si anula o no el acto administrativo sancionatorio de conformidad con las pretensiones y el concepto de violación invocados en la demanda, junto con la fijación del litigio de la audiencia inicial, las pruebas allegadas y las alegaciones presentadas en el proceso. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA y HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Dicen que no comparten la decisión adoptada en la sentencia de la referencia, en cuanto anuló la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación a la señora Piedad Esneda Córdoba Ruiz, que fue elegida senadora para el periodo 2010-2014. A su modo de ver, la señora Piedad Esneda Córdoba Ruiz sí es responsable de haber cometido la falta disciplinaria prevista en el artículo 48-12 de la Ley 734 de 2002, pues, en su momento, promovió, aupó y hasta colaboró, en ese momento también, con el grupo subversivo y terrorista Farc. Está acreditado que aún prescindiendo que las pruebas recogidas, en principio, de forma ilegal, en la llamada Operación Fénix , existieron en el proceso disciplinario pruebas válidas y contundentes de la responsabilidad disciplinaria de la senadora Córdoba Ruiz. Para ellas el interrogante planteado en la primera parte de este salvamento de voto se resuelve bajo la óptica de que el componente discrecional del acto administrativo tiene ciertas limitaciones para ser judicialmente controlado. Mediante el estudio de los hechos determinantes del acto administrativo y el examen de la razonabilidad del contenido del acto se logra dicho control. Pero si el juez encuentra que los hechos determinantes están bien acreditados y el contenido del acto es razonable a pesar de la decisión discrecional que se haya tomado por parte de la administración conserva la presunción de legalidad. No le es permitido al juez sustituir a la administración, en esas condiciones, para adoptar o suponer que era necesario tomar la decisión que el juez cree ahora más acertada. Pero si el juez concluye que a partir de los mismos hechos determinantes la decisión resulta desproporcionada o irrazonable, su deber es corregir el acto administrativo, a través de la adopción de una nueva disposición. En el caso de las faltas disciplinarias, si la administración sanciona
