El Sistema Aduanero Mexicano en la primera decada del siglo XXI, Monografías, Ensayos de Finanzas

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ALBERTO FRANCISCO

T ORRES GARCÍA

El Sistema Aduanero Mexicano

en la primera década del

siglo XXI

S ERIE D IDÁCTICA

Í

D.R. © A LBERTO F RANCISCO T ORRES G ARCÍA

D.R. © UNIVERSIDAD A UTÓNOMA DE B AJA C ALIFORNIA S UR ,

CARRETERA AL SUR KM 5.5, L A P AZ , B.C.S.

D.R. © E DITORIAL P RAXIS

Primera edición, 2012

ISBN UABCS: 978-607-7777-28-

ISBN Editorial Praxis:

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Impreso y hecho en México

T 6 9 3 s Torres García, Alberto Francisco. El sistema aduanero mexicano en la primera década del siglo XXI / Alberto Francisco Torres García -- México : UABCS, Editorial Praxis, 2012. 177 p. ; 23 cm -- (Serie Didáctica) ISBN:978-607-7777-28-

1.Aduanas - México. 2.Exportaciones - Política guberna- mental. 3.Importaciones - Política gubernamental. I. t.

Catalogación: Centro de Desarrollo Bibliotecario de la UABCS

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA

DE BAJA CALIFORNIA SUR

M.C. GUSTAVO RODOLFO CRUZ CHÁVEZ

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DR. DANTE ARTURO SALGADO GONZÁLEZ

Secretario Académico

M.C. MAGDA DINORAH VALDEZ CESEÑA

Directora de Difusión Cultural y Extensión Universitaria

LIC. LUIS CHIHUAHUA LUJÁN

Jefe del Departamento Editorial

COMITÉ EDITORIAL

DE SERIE DIDÁCTICA

Editora general

Dra. Edith González Cruz

Editores

Dr. José Luis Espinoza Villavicencio Dr. Alejandro Álvarez Arellano M.C. Plácido Cruz Chávez

A G A Administración Gene- ral de Aduanas API's Administraciones Por- tuarias Integrales Banjército Banco Nacional del Ejér- cito, Fuerza Aérea y Armada BID Banco Interamericano de Desarrollo CAAAREM CAAAREM Confede- ración de Asociaciones de Agentes Aduanales de la República Mexi- cana C C A Consejo de Coopera- ción Aduanera CFF Código Fiscal de la Fe- deración CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos DOF Diario Oficial de la Fe- deración

DTA Derecho de Trámite Aduanero FACLA Fideicomiso Público para Administrar la Contraprestación a que se refiere el artícu- lo 16 de la Ley Adua- nera FIDEMICA Fideicomiso Público para el Programa de Mejoramiento a los Medios de Informáti- ca y de Control de las Autoridades Adua- neras GATT Acuerdo General so- bre Aranceles Adua- neros y Comercio IEPS Impuesto Especial so- bre Producción y Ser- vicios IGE Impuesto General de Exportación

Siglas y abreviaturas

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IGI Impuesto General de Importación IMMEX Fomento de la Indus- tria Manufacturera, Maquiladora y de Ser- vicios de Exportación ISAN Impuesto Sobre Auto- móviles Nuevos ISI Industrialización vía la Sustitución de Impor- taciones IVA Impuesto al Valor Agre- gado L A Ley Aduanera L C E Ley de Comercio Exte- rior LFD Ley Federal de Dere- chos LFISAN Ley Federal del Im- puesto Sobre Automó- viles Nuevos LIEPS Ley del Impuesto Es- pecial sobre Produc- ción y Servicios LIGIE Ley de los Impuestos Generales de Importa- ción y Exportación LIVA Ley del Impuesto al Valor Agregado O M A Organización Mundial de Aduanas OMC Organización Mundial del Comercio P A M A Procedimiento Admi- nistrativo en Materia Aduanera PGR Procuraduría General de la República PyMES Pequeñas y Medianas Empresas

RCGMCE Reglas de Carácter Ge- neral en Materia de Co- mercio Exterior R L A Reglamento de la Ley Aduanera SAAI Sistema Automatiza- do Aduanero Integral SADCM Sistema Armonizado de Designación y Co- dificación de Mercancías SAGARPA Secretaría de Agricul- tura, Ganadería, De- sarrollo Rural, Pesca y Alimentación SAM Sistema Aduanero Me- xicano SAT Servicio de Adminis- tración Tributaria SCT Secretaría de Comuni- caciones y Transportes SE Secretaría de Econo- mía SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SOIA Sistema de Operación Integral Aduanera S R E Secretaría de Relacio- nes Exteriores SS Secretaría de Salud TIGIE Tarifa de los Impues- tos Generales de Im- portación y Exporta- ción TLC Tratado de Libre Co- mercio TLCAN Tratado de Libre Co- mercio de América del Norte

1 0 A^ LBERTO^ F^ RANCISCO^ T^ ORRES^ G^ ARCÍA

bién como verdaderos instrumentos de apoyo,

facilitación y promoción del comercio. Por ende, en

virtud de la importancia que tiene como fuente gene-

radora de ventajas competitivas, resulta conveniente

el estudio del SAM como marco institucional donde

se fundamenta la legislación aduanera en nuestro

país.

Finalmente, siendo necesario promover la pre-

paración continua en el ámbito académico y profe-

sional, complementando la capacitación teórica-prác-

tica a estudiantes, maestros, agentes privados y ser-

vidores públicos en el área aduanera, la presente obra

se constituye como una herramienta para la explica-

ción y comprensión de la modernización del SAM, así

como los principales actores y procedimientos en las

operaciones de exportación e importación.

E L S ISTEMA A DUANERO M EXICANO EN LA PRIMERA 1 1

DÉCADA DEL SIGLO XXI

Capítulo I

Sistema Aduanero Mexicano

Luego de casi cuatro décadas de subsistencia, el

modelo de Industrialización vía la Sustitución de

Importaciones (ISI), caracterizado por una economía

conservadora y políticas públicas altamente demagó-

gicas, llegó a su fin en los primeros años de la década

de 1980. Tras severas fluctuaciones económicas en

1982, 1 durante la sucesión presidencial López Porti-

llo–De la Madrid, nuestro país transitó de un modelo

de economía cerrada y de crecimiento hacia adentro,

a un modelo de crecimiento hacia fuera, basado en

cambios coyunturales de corte neoliberal.

1. Sólo por mencionar algunos datos, con la caída de los petroprecios a nivel internacional, se registró una severa contracción económica en nuestro país: la inflación anualizada alcanzó una tasa de 150%; el peso controlado se devaluó más de 250% en relación al dólar; el déficit del sector público llegó a casi 18% del Producto Interno Bruto (PIB) y la deuda externa alcanzó los 77 mil millones de dólares (Phillips, 1988: 364).

E L S ISTEMA A DUANERO M EXICANO EN LA PRIMERA 1 3

DÉCADA DEL SIGLO XXI

años, permeó no sólo la estructura de las entidades

públicas y privadas, sino también el marco institucional

que regulaba dichas actividades. De esta manera, las

instituciones nacionales se crearon, reformaron y en

ocasiones se abolieron en la orientación principal del

establecimiento de mecanismos generadores de un

medio que permitiese la favorable inserción de los

actores económicos al nuevo modelo.

Pese a lo anterior, la pertinencia de las reformas

ha sido poco estudiada, e incluso escasamente formu-

ladas, desde un punto de vista institucional, es decir,

con un verdadero sustento teórico-metodológico que

permita evaluar la eficiencia de éstas y, en un sentido

particular, sustentar si forman, o no, una fuente gene-

radora de ventajas competitivas. 3 Y es que, actualmen-

te la política económica se encuentra encaminada a la

promoción de un crecimiento dinámico basado en el

discurso ambiguo de la competitividad. No obstante,

hablando propiamente en materia de comercio exte-

rior, como consecuencia de la globalización los volú-

menes de mercancías que se comercian han aumenta-

do significativamente, reclamando rapidez y eficien-

cia en los procedimientos, incluyendo los aduaneros,

para que éstos sean capaces de minimizar los costos de

transacción. Dichos costos afectan a las empresas

nacionales, en particular a las Pequeñas y Medianas

Empresas (PyMES), ya que obstaculizan sus transac-

ciones comerciales, repercutiendo en el deterioro de su

competitividad.

3. Como se mencionó anteriormente, los costos de transacción forman parte de los desafíos que enfrentan las empresas al hacer negocios en una economía altamente globalizada.

1 4 A^ LBERTO^ F^ RANCISCO^ T^ ORRES^ G^ ARCÍA

Mucho se ha estudiado la importancia que tienen

las instituciones de comercio exterior sobre el correcto

desenvolvimiento de los agentes económicos que par-

ticipan de manera constante en los mercados interna-

cionales, pudiendo construir verdaderos puentes para

el crecimiento cuando son eficientes, o crearles

autenticas barreras si son ineficientes. Sin embargo, al

reconocer que el marco jurídico del comercio exterior

es muy complejo, al involucrar a un sinnúmero de

actores e instituciones, es pertinente evaluarlo desde

un campo en particular. Es decir, la problemática de

las empresas mexicanas para insertarse en el extran-

jero, a través de sus exportaciones, puede ser vista

desde un ángulo en concreto donde se sitúa al SAM

como uno de los principales generadores de costos de

transacción, al implicar el cumplimiento de actos y

formalidades para el ingreso o extracción de mercan-

cías al territorio nacional (despacho aduanero).

Para ello, en el presente capítulo se evalúan las

principales particularidades del SAM contemporá-

neo. Cabe mencionar que el enfoque utilizado para

nuestro estudio está relacionado, en la medida de lo

posible, con los procedimientos del despacho adua-

nero de mercancías, evitando desviar nuestra aten-

ción en otras temáticas del SAM. 4

4. Sólo por mencionar un par de ejemplos, no entraremos en la temática relacionada a las franquicias para pasajeros ni al tema de las zonas francas.

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En 1986, con el ingreso al GATT (hoy OMC), Méxi-

co formalizó su compromiso para desarrollar un comer-

cio menos rígido y más apegado a los instrumentos

adoptados por los países de dicho organismo.^5 Sin em-

bargo, dado que no se podía concebir un comercio

plenamente abierto en nuestro país sin la reestructura-

ción de los puntos de entrada y salida de mercancías, se

reconoció la necesidad de reformar el SAM, para que este

proporcionara un servicio acorde a la nueva política. El

SAM prevaleciente, hasta entonces, estaba viciado,

exageradamente corrompido y prácticamente vulnera-

ble a los demás actos ilícitos como el contrabando, el

narcotráfico y la piratería. De esta manera, “en 1989 se

aceptó plenamente que el sistema aduanero no respon-

día eficazmente a las necesidades de la apertura y la

globalización, por lo que era imprescindible readecuarlo”

(Enrigue, 1996: 386). Parafraseando a Enrigue Loera,

rasgos característicos del SAM eran los siguientes:

1. Numerosos, complicados y costosos procedi- mientos aduanales para el despacho de las mercancías. Ello propiciaba la exigencia de dádivas, extorsiones y malos manejos en un entorno de insuficiencia de personal.
2. Nombramiento de mandos medios con base en consideraciones políticas, lo que ampliaba los espacios para la corrupción y la impunidad.
3. Acuerdos sobre la agricultura; sobre la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias; sobre los textiles y el vestido; sobre obstá- culos técnicos al comercio; sobre las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio; sobre normas de origen; sobre subven- ciones y medidas compensatorias y relativos a la aplicación de medidas antidumping, así como valoración aduanera, entre otros.

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DÉCADA DEL SIGLO XXI

3. Los horarios de trabajo poco flexibles hacían necesario recurrir a los “servicios extraordi- narios”, que representaban un alto costo para los importadores y exportadores.
4. Lo aplicable al procedimiento de retiro de mer- cancías de la aduana, también lo era para el despacho de los equipajes de los viajeros interna- cionales, quedando la aplicación de la franquicia a discrecionalidad absoluta de los revisores.
5. Para comprobar a posteriori el desaduana- miento, la inspección de las empresas se rea- lizaba de manera descentralizada, mediante un nutrido grupo de inspectores con poca preparación técnica.
6. La elaboración de la estadística del comercio exterior era muy rudimentaria, lo que propi- ciaba inconsistencia de datos.
7. La revisión de todos los vehículos en fronteras y carreteras estaba a cargo el llamado Res- guardo Aduanal Mexicano, de escasa capaci- dad técnica y cuestionable probidad, agrupa- do en una corporación sindicalizada y con altos índices de corrupción.
8. La existencia de un régimen de tránsito de mercancías entre aduanas propició enormes abusos por parte de usuarios poco éticos, con- virtiéndose en un foco más de contrabando.
9. El régimen de importación temporal lo utili- zaban importadores abusivos para introducir mercancías sin pagar impuestos y era fre- cuente que éstas no se regresaran al exterior al término de su temporalidad.

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DÉCADA DEL SIGLO XXI

Más aún, en materia aduanera, se reorganizó la ubica-

ción de las aduanas en el país, se institucionalizaron

procedimientos y apareció la nueva Ley Aduanera. Es

decir, el SAM se transformó para acoplarse a la política

comercial vigente. Pero, ¿qué es el SAM?

Concepto y definición del SAM

Para una mejor comprensión del SAM, revisemos

algunas concepciones compiladas de diversos autores.

Pedro Trejo Vargas define al SAM como “el con-

junto de leyes, acuerdos, ordenamientos, reglas, prin-

cipios y demás disposiciones e instrumentos jurídicos

vinculados lógicamente entre sí, que tienen como objeto

regular la actividad del Estado y de los usuarios de las

aduanas, relacionada con la entrada de mercancías de

comercio exterior a nuestro país o su salida del mismo”

(Trejo, 2005a: 27).

Eduardo Reyes señala que “el Sistema Aduane-

ro Mexicano está compuesto de normas escritas (po-

sitivas) en donde se identifica la función de la adua-

na, los requisitos para importar y exportar y el tipo de

despacho que permite el país” (Reyes, 2003: 27).

Maricruz Ladrón de Guevara ha definido al SAM

como “el conjunto de mecanismos, actividades, proce-

dimientos e instancias que determinan la forma en que

las mercancías son introducidas o extraídas de nuestro

país. De tal manera, dicho sistema no solamente regu-

la su entrada y salida sino también incluye los medios

en los cuales son transportados dichos productos, así

como todos los actos en que se incurren para que éstos

puedan alcanzar su destino” (Méndez, 2004: 145).

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De lo anterior, podemos deducir que el SAM es el

conjunto de instituciones formales que legitiman la

función de las aduanas, regulan las operaciones inhe-

rentes a la entrada y salida de mercancías en nuestro

país, los medios en los que se conducen y los lugares

donde se depositan o se llevan a cabo los actos para que

éstas alcancen su destino, además de dar reconocimien-

to y delimitar el rol de los actores públicos y privados

que participan en algún momento de las operaciones

(autoridades; apoderados y agentes aduanales;

importadores y exportadores; dictaminadores aduane-

ros; transportistas y demás sujetos involucrados).

Al vislumbrar el concepto del SAM, podemos

darnos cuenta que es muy complejo y que su análisis

requeriría un inmenso trabajo de investigación e

interdisciplinariedad. Consecuentemente, para poder

evaluarlo es preciso delimitarlo teniendo claro que, en

este trabajo, el objeto de estudio se relaciona con los

procedimientos prácticos para el despacho de mer-

cancías, con apego al cumplimiento de las institucio-

nes vigentes en materia aduanera. Esto es, a lo que al

presente estudio se refiere, la evaluación del SAM

oscilará alrededor de cuatro conceptos fundamenta-

les: aduana, actores, marco jurídico y modernización

(Ver Gráfica 1). Por tanto, únicamente se expondrán

las concepciones básicas de una manera general, ha-

ciendo hincapié en que el análisis de cada una de ellas

puede ser objeto de investigaciones particulares, en

donde se puede profundizar más sobre su exposición.

Una vez manifestado lo anterior, en los siguientes

apartados se presentarán las características principales

de los cuatros conceptos fundamentales antes mencio-

nados (aduana, actores, marco jurídico y moderniza-