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UNIVERSIDAD FERMIN TORO
VICERECTORADO ACADÉMICO
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO
NÚCLEO PORTUGUESA- SEDE GUANARE, VENEZUELA
Asignatura: PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS Y PRÁCTICA Departamento: DERECHO PÚBLICO Y FORMACIÓN PROFESIONAL ESPECÍFICA ABG. THAYRIS DI GREGORIO Catedrática: Abogado Jesús Orlando Perozo Presentado por. Víctor M. Herrera M. c.i.: V-8.441.149. Fecha: Septiembre 16, 2020 “El Procedimiento Contencioso Administrativo. Principios. Diferencia con el Proceso Civil y Poder del Juez Contencioso Administrativo” Este post –publicación- aborda el tema del Procedimiento Contencioso, diferencias con el con el Proceso Civil y el Poder del Juez Contencioso Administrativo, desde un punto de vista o con la fundamentación legal, doctrinal y jurisprudencial. La 1ª Edición Electrónica del Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Manuel Osorio define el vocablo Contencioso de la siguiente manera: Litigioso. | Contradictorio, objeto de controversia. (V. JUICIO CONTENCIOSO, VÍA CONTENCIOSA). Por contencioso-administrativo, lato sensu , se define como : “… el conjunto de litigios nacidos de los actos administrativos y de las operaciones materiales de la Administración contrarios a derecho”. Torrealba, citado por Perozo (2020); stricto sensu, para el precitado autor: “es el conjunto de reglas jurídicas que rigen la solución por vía jurisdiccional de los litigios administrativos; y en sentido técnico “…lo contencioso-administrativo, en especial es el recurso que se interpone contra resoluciones de la administración”. Serra, citado por Noguerón (2013).
Así mismo el autor mexicano Fernández (2011), va un poco más allá al señalar que: “La locución contencioso administrativo alude tanto a la jurisdicción atribuida a determinados órganos estatales para conocer de las controversias jurídicas suscitadas por la aplicación y ejecución de la normativa administrativa, como al proceso que da curso a estas controversias”. Desde el punto de vista doctrinal, de manera tradicional, ha concebido el Contencioso Administrativo como: la sede judicial que resuelve la contención o controversia entre un particular con la Administración, con motivo de una actuación administrativa (acción u omisión) calificada de contraria a derecho, como respecto a un derecho subjetivo lesionado, un interés sujeto a protección, o a la reparación de un daño. Giménez (2008). Habría que decir también, que etimológicamente, la palabra “contencioso” proviene del latín contentiosus y significa “el que discute, debate, que es muy polémico”. En resumidas cuentas, inequívocamente se trata, de un conflicto, una contienda, un contencioso o controversia con la Administración, por un acto ilegal o ilegitimo o por una actuación administrativa que lesiona los derechos subjetivos de un particular, caracterizándose por la presencia de dos sujetos, uno activo (el administrado), y el otro el sujeto pasivo (la Administración), integrado tanto por los órganos judiciales como por la normativa aplicable, contienda originada por un acto administrativo cuestionado como ilegal o respecto a un derecho subjetivo lesionado, o la reparación de un daño, producida entre dos partes o sujetos precitados. Se trata en efecto, de un verdadero proceso contradictorio que resuelve controversias. Dado que el tema comprende extensivamente “El Procedimiento Contencioso-Administrativo, siendo este a criterio del Enciclopedia jurídica
Los anteriores conceptos, procedimiento y proceso, se pretende esclarecer haciendo mención a una muy didáctica clase de un catedrático, cuando hacía el famoso símil del tren y el carril, donde el tren expresaba metafóricamente es el proceso, y el carril, con sus “durmientes” el procedimiento; de allí que nos llevaba a precisar que el proceso es dinámico, se moviliza como el tren y el procedimiento es estático, no se mueve como los rieles del ´famoso tren´; igualmente en dicha clase, se indicaba lo que para un principiante de derecho era contenido y continente; siendo en este caso, el procedimiento el contenido y el proceso el continente, el todo. Zanjado el asunto anterior, vemos ahora que el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa toma como primer elemento la contención o el conflicto entre partes, a partir del contenido de la relación jurídico administrativa, y el enfoque del tratamiento y estudio del contencioso administrativo desde la óptica de la pretensión consigue, así, fundamento en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela –CRBV-. En este sentido, la jurisdicción contencioso administrativa, tal como el profesor Moles Caubet sostuvo, citado por Calcaño de Temeltas (1995), es como su nombre lo indica, una contención, una controversia con la Administración la cual se deriva de la relación jurídico administrativa, que por lo general, empero no siempre expresa una relación de sujeción, criterio de la aplicación del derecho administrativo. En cuanto a los orígenes y evolución de la Justicia Administrativa, aparece en el contexto del Estado Derecho contemporáneo como una consecuencia inmediata de la consagración del principio de legalidad, sujeta la actuación del Estado, al ordenamiento jurídico, al imperio de la Constitución y la Ley.
El contencioso administrativo como parte de la actividad de la propia Administración –sistema no judicialista- fue consecuencia específica de la realidad política francesa, pues es sabido razones de índole política ocasionaron que el juzgamiento de la legalidad de las actuaciones de la Administración no fuesen parte de la función asignada a la rama Judicial, sino que, un siendo función jurisdiccional se mantuviese en el ámbito del Propio Poder Ejecutivo, traicionándose así –diría el profesor Luis H. Farías Mata- las ideas que dieron lugar a la elaboración del principio de separación de los poderes con vista a una repartición meramente de las funciones del Estado. Badell&Grau (s.f.). “…la Revolución, temerosa de que los jueces obstaculizaran las reformas proyectadas, prohibió en forma absoluta la injerencia del Poder Judicial en la actividad administrativa bajo el dogma de que “Juzgar a la Administración es también administrar”. (op.cit). El sistema francés pasó de retener el control de la Administración en su propio seno (Ley de 16- de agosto de 1790 –inicio del período de la justicia retenida-) a la creación de un sistema que, aún preservando la esencia del principio de separación de los poderes, permitió la concepción de un conjunto de órganos independientes que juzgasen el sometimiento de la Administración a la Constitución y la Ley, período conocido como el de la justicia delegada (Ley de 24 de mayo de 1872). En efecto, el derecho administrativo francés ha sido el de mayor influencia en el régimen administrativo de la mayoría de los países latinos. Sin embargo, su sistema contencioso administrativo no influenció al sistema Venezolano en lo relativo a su concepción orgánica. La evolución posterior tiende a la separación entre la jurisdicción administrativa y la administración activa y hacia una paulatina analogía de los procedimientos de la jurisdicción contencioso-administrativa respecto a los procedimientos judiciales.
la Constitución otorga a esos órganos jurisdiccionales (los contencioso- administrativos)”. (S.C.s.Nº 2369-231101). De lo anterior se desprende el objeto del Contencioso-Administrativo que no es más que la impugnación de actuaciones administrativas, como carácter principal y determinante de la pretensión procesal, en el marco de la tutela de los derechos e intereses legítimos, como medio de garantía de los propios derechos e intereses. Para Manuel Osorio, Impugnación es: Objeción, refutación, contradicción. Se refiere tanto a los actos y escritos de la parte contraria, cuando pueden ser objeto de discusión ante los tribunales, como a las resoluciones judiciales que sean firmes y contra las cuales cabe algún recurso (Dic. Der. Usual). Actitud igual ante disposiciones o resoluciones en la vía administrativa. Seguidamente corresponde desarrollar los Principios – Principium - del Proceso Contencioso, para lo cual como siempre, es pertinente desglosar los vocablos que hacen parte de dicho principio. El archi prenombrado Manuel Osorio, define principio, de manera general como: “Fundamento de algo. | Máxima, aforismo”, y para el Diccionario Prehispánico del español jurídico es: “Axioma que plasma una determinada valoración de justicia constituida por doctrina o aforismos que gozan de general y constante aceptación”. Se aprecia, que de esta última definición principio es, una valoración de “general y constante aceptación”. Los principios generales del contencioso administrativo, están concatenados o tienen correspondencia con el artículo 257 de la Constitución cuando consagra que el proceso es un instrumento fundamental para la realización de la justicia. De ahí la importancia de los principios referidos a la actuación procesal, y a criterio de Perozo (2020),
se distinguen así: 1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD, 2. PRINCIPIO DE LA SEPARACIÓN DE PODERES, 3. PRINCIPIO DE COLABORACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS, 4. PRINCIPIO DE JERARQUÍA Y COORDINACIÓN, 5. PRINCIPIO DEL RESPETO A LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS DE LOS ADMINISTRADOS y 6. PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
- PRINCIPIO DE LEGALIDAD: ““NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE PRAEVIA LEGE”. (Osorio). “…principio fundamental, conforme al cual todo ejercicio de un poder público debe realizarse acorde a la ley vigente y su jurisdicción, no a la voluntad de las personas. Wikipedia (2020). Es un principio fundamental del derecho público conforme al cual todo ejercicio de potestades debe sustentarse en normas jurídicas que determinen un órgano competente y un conjunto de materias que caen bajo su jurisdicción. “…se refiere a la superioridad de la Constitución y de la Ley en sentido material; lo cual conlleva al absoluto sometimiento de la acción administrativa al denominado bloque de la legalidad”. (op.cit); es el imperio de la ley, el sometimiento a ella, donde la actuación de todo funcionario, al servicio de la Admón. Pública, valga la redundancia, debe estar apegada a lo contemplado per se. Artículo 137: “Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”; pero no solo de la CRBV, sino todo las normas legales y sublegales –pirámide de kelsen-. , 2. PRINCIPIO DE LA SEPARACIÓN DE PODERES: “Clave del Derecho Político que se basa en la independencia del Poder Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial, como esencia de un régimen de dignidad ciudadana y como garantía contra el despotismo”. (Osorio). Montesquieu fue quien elaboró la teoría de la separación de poderes, fue su máximo exponente; sin embargo “algunos autores concuerdan en afirmar que fue
sometidos al control, supervisión y dirección de los superiores con competencia en la materia correspondiente. El incumplimiento, la desobediencia de las órdenes e instrucciones de su superior jerárquico inmediato, acarrea responsabilidad civil, penal o administrativa de los inculpados, sin que les sirva de excusa haber actuado cumpliendo órdenes superiores.
5. PRINCIPIO DEL RESPETO A LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS DE LOS ADMINISTRADOS: Es un mecanismo de tutela, de derechos e intereses, de situaciones jurídicas subjetivas, según el fundamento de lo preceptuado en el artículo 259 de la Constitución, cuando establece que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene por finalidad “(…) el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetiva lesionadas…”. La actuación de los Tribunales de la República, competentes en lo contencioso administrativo, permiten que los justiciables puedan accionar contra la Admón. Pública a fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de dicha Administración incluidas vías de hecho o actuaciones materiales. 6. PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: La obligación genérica del Estado en la responsabilidad contractual como extracontractual, se encuentra consagrada en el texto fundamental en el artículo 140, eso sí, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento normal o anormal de la actuación de la Admón. Pública, pero dicha responsabilidad, la consagra en el precitado artículo constitucional, es distinta y excluyente de los requisitos subjetivos de la responsabilidad previstos en el Código Civil venezolano. Es una responsabilidad objetiva, que se produce con independencia de toda culpa por parte del sujeto responsable, aquella responsabilidad que
resulta de una relación de causalidad entre el daño y la actividad de la administración como autor del daño. La Sala Política Administrativa del TSJ, respecto al régimen de la responsabilidad de la Administración, ha dejado asentado en varias decisiones, que de conformidad con la Constitución de 1999 (artículos 3, 21,30, 133, 140, 259 y 316) que queda establecida de manera expresa, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por los daños que sufran los particulares como consecuencia de su actividad, no dejando lugar a dudas al respecto. A continuación se analiza la diferencia del Procedimiento Contencioso Administrativo con el Proceso Civil (Ver cuadro Nº 1). Finalmente, el Poder del Juez Contencioso Administrativo. Badell&Garu los clasifica en tres grupos según la epata del proceso: 1.- Poderes en la iniciación. 2.- Poderes en la sustanciación, y 3.- Poderes en la decisión. 4.- Poderes del Juez en la ejecución. 1.- Poderes en la iniciación: El juez posee una potestad discrecional (sentencia de la SPA del 9 de julio de 1992.) para la admisibilidad del recurso (Art. 123 LOCSJ), igualmente en el pronunciamiento sobre la admisibilidad o no del recurso (Arts. 84, 115 y 124 LOCSJ) puede rechazarla el juez in limine litis y aun de oficio la demanda o el recurso si se producen los supuestos del artículo 84 y 124 de la LOCSJ. En esta etapa, tiene el juez una potestad cautelar, en la suspensión de los efectos del acto administrativo (medida de específica, propia del contencioso administrativo y en consonancia con el carácter objetivo del recurso); discrecionalidad para exigir y fijar caución para garantizar las resultas del juicio en el caso de la suspensión de efectos (art. 136
supuesto de ley, esto es, que se trate de un conflicto entre funcionarios u órganos del Poder Público, si se refiere a un hecho que notoriamente afecta intereses generales o de la colectividad o que del transcurso del tiempo pueda desprenderse que una efectiva amenaza para tales intereses en caso de cumplirse los lapsos ordinarios. En todo caso debe haber una motivación. Y finalmente, en esta epata, declarar el asunto de mero derecho, es decir de mera doctrina jurídica, referido a la interpretación de un texto legal o de una cláusula de contrato u otro instrumento público o privado sobre cuya validez no haya discusión (sentencia de SPA 25.11.82), caso en el cual dictará sentencia sin relación ni informes. Ya la Corte, había señalado que en estos casos se eliminará el lapso probatorio, lo que encuentra no sólo justificación en la lógica sino en la aplicación supletoria del CPC. 3.- Poderes en la decisión: Puede decidir antes de la definitiva alguna de las excepciones o defensas opuestas en juicio, para lo cual abrirá una articulación probatoria conforme al 607 CPC (art 130 LOCSJ); decidir con las solas pruebas producidas por el actor (art. 129 LOCSJ). Inaceptable en un contencioso subjetivo, así como reservarse –el Presidente sustanciador- algunos asuntos para mejor proveer dentro de un término de 10 días hábiles (término mayor al ordinario de 3 y 5 días según la naturaleza del caso) (art. 99 LOCSJ), y ejercer las siguientes potestades sancionatorias: 3.1) Declarar desistido el recurso y ordenar el archivo del expediente por la no consignación del cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 125 de la LOCSJ. 3.2) Declarar de oficio la perención de la causa que haya estado paralizada por más de 1 año. (Art. 86LOCSJ). 3.3) La declaratoria de la perención breve a los procesos de naturaleza similar a las demandas, querellas.
3.4) Respecto de las potestades de control de la legalidad del acto. 4.- Poderes del Juez en la ejecución: Su fundamento es constitucional, deriva también de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de responsabilidad del Estado. Hasta ahora esta base constitucional ha permitido interpretaciones y aplicaciones supletorias que tienden a mejorar este aspecto, talón de Aquiles del Contencioso (sentencia caso Parque Nacional Mochima N° 2 del 22-11-1990). (Post scriptum) Aportes de la Constitución de 1999 a los Poderes del Juez Contencioso Administrativo. Específicamente, puede decirse que aporta la posibilidad de resolver las reclamaciones que se presenten en materia de servicio público, pues el artículo 259. Que hoy consagra la jurisdicción contencioso administrativa innova al incluir este aspecto como parte de sus competencias. También –en el tema de las competencias- la sujeción al contencioso electoral. Los partidos u organizaciones con fines políticos y sindicatos se hallaban en el pasado en una especie de limbo, pues eran rechazados por el contencioso administrativo y no encontraban cabida en la jurisdicción ordinaria. La constitucionalización del control difuso (artículo 334), es otro aporte y mayor independencia cuando da autonomía presupuestaria al Poder Judicial, en general, y le confía el régimen administrativo y disciplinario al Máximo Tribunal.
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2000).
Gaceta Oficial de la República de Venezuela, 5.
(Extraordinaria), Marzo 24, 2000.
LA LEY ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA DE VENEZUELA (2010). Gaceta Oficial de la
República de Venezuela, 5.453 (Extraordinaria), Marzo 24, 2000.
